政策细化，须守哪些原则（关注改革最后一公里·改革如何落细落实（中））

落地求实效 创新不走样

政策细化，须守哪些原则（关注改革最后一公里·改革如何落细落实（中））

本报记者 孙 振 胡婧怡

基层在根据中央大政方针制定适合当地发展的政策细则、实施方案时，应该遵循哪些原则、避免哪些误区？如何让基层政策既接“天线”又接“地气”？基层政策怎样才能更好发挥作用？记者日前采访了多地的基层政策制定者、执行者及专家学者。

把好方向：吃透政策，立足实际

在推进农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革中，中央制定了大政方针，可具体改革涉及“清产核资、成员界定、折股量化和成立主体”等环节。安徽省宣城市旌德县在改革中，创新出台了不少基层政策。

“村集体资产折股量化之后，如何能像滚雪球一样壮大村集体经济，让村民能拿到更多分红，是改革的关键。”旌德县农委主任毕剑勇说，这涉及村集体经济如何经营的问题，难点在于既要赚得多，又要风险小。

为此，旌德县在细化政策中规定，村集体经济组织可以入股市场主体，但不能直接参与市场投资经营。毕剑勇解释：“比如村里的茶园、山场，村集体可以用简单发包、租赁、入股等形式，交给其他公司来盘活、经营，但不能自己干。”

为什么要作出限制性规定？毕剑勇说，这条基层政策有很强的现实针对性：一是避免吃大锅饭，村集体经营村集体资产，听起来没问题，可赚了钱算谁的？当然是村集体的，可多数情况下是村干部在干活，赚钱后却是平均主义，积极性如何调动？二是村集体经营人才、管理经验不足，面对激烈的市场竞争，经营村集体资产亏了本，算谁的？

现在按县里规定，村集体经济组织不参与具体经营，而是通过招商、吸收能人等，以“保底+提成分红”等方式，入股市场主体，同时负责对相关市场主体的经营活动进行监督。“这样就降低了风险，避免改革‘把村集体经济改垮了、改小了、改没了’的情况出现。”毕剑勇说。

“看似是对村集体行为的限制，其实是把准了中央改革政策的要求，最大限度维护村集体利益。”毕剑勇认为，地方配套政策的出台，要立足地方，更要围绕中央，要在遵循政策精神、方向的基础上，让原则性的规定更细化。

定好内容：集思广益，因地制宜

基层在制定政策时，任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。

安徽大学管理学院教授丁先存建议，基层在政策制定前，要认真学习中央政策，吃透中央精神，大兴调查研究之风，深入基层倾听、观察、了解问题，才能清楚地明白基层问题的痛点，制定的政策才能更有针对性。

“基层制定政策要遵循必要性原则，基层最主要的工作是做好执行，地方探索固然重要，但不是任何时候、任何领域都要配套政策。”丁先存说，要实事求是，如果按照上级政策的要求，能够很好地达到执行效果，就不要标新立异，再做一些多余的配套，要把更多精力放在“让政策更好落地生根”上。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮认为，对于地方政府而言，把握政策的大方向并因地制宜抓好落实很重要，在考虑基层政策时需要注意政策目的是否合乎上级部门的意图，政策手段是否合法合规和合情合理。

马亮说，在推行基层政策时也需要及时和上级部门沟通，获得其认可和授权，避免贸然执行而导致政策“走偏”。此外，基层政策立足于促进当地发展，在推行时要集思广益并倾听民意，争取群众更多的支持。

辽宁省社科院副院长梁启东认为，基层政策就是要立足基层、植根百姓，只有带着泥土的芬芳，才能有生机和活力，才能得到基层广大干部的拥护，形成鼓励基层改革创新的合力。

守好程序：于法有据，民主决策

安徽合肥市要求，市一级政府及其部门、县一级政府出台政策、规范性文件，须分别经市、县法制办前置审查，县一级政策经审查、研究通过后须再报市法制办备案审查，未经审查及审查未通过的政策草案，不准上会研究讨论。合肥市政府法制办副主任吴昌文说，“基层制定政策，要在起草过程中进行全方位的法治把关，政策草案出台后进行多角度的法治‘体检’，做到于法有据、注重程序。”

于法有据，就是制定的政策一定要符合相关法律法规，不能和上位法冲突。

合肥市某县曾出台文件，要求农村拖拉机要强制购买机动车交通事故责任保险和第三者责任险。“县里的动机是好的，主要考虑农村拖拉机主的经济能力往往有限，一旦上路行驶发生交通事故，承担责任的能力也比较低。”吴昌文说，“但出台的政策却违背了上位法——保险法、道路交通安全法的相关规定，拖拉机不属于强制保险的机动车辆。这项政策规定最后被撤销。”

“此外，不能为行政管理相对人增加义务。”吴昌文说，“比如国家的一项行政审批，规定了须符合两个条件，地方在制定配套政策的时候就要在这两个条件的框架下细化，不能人为多增加条件，否则就等同于以出台地方政策的方式，对行政管理相对方增加了义务，这是不允许的。”

注重程序，就是政策制定出台的全过程要严格按照相关法定程序进行。

据介绍，合肥市法制办在对政策出台进行前置审查及备案审查过程中，也会同时对程序性问题进行审查，比如是否进行了广泛征求意见，是否进行了调查论证等，政策制定过程中要求实体公正的同时，还需做到程序公正。

统筹：本版编辑 许 诺

《 人民日报 》（ 2018年10月14日 04 版）