联合国全球反恐战略及其重要意义

恐怖主义是人类社会的公敌，已成为当今世界各国所面临的最严峻和紧迫的安全威胁，合力打击恐怖主义既是国际社会的当务之急，也是应尽之责。自1963年以来，联合国已制定了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等19份制止恐怖行为的国际法律文书，有力地推动了国际反恐事业的发展与进步。

本世纪初，应国际社会建议，为指导各国实现国际反恐目标，加强联合国系统对各国反恐工作的协助，联合国在继续推动商定国际恐怖主义全面公约的同时，遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，由时任联合国秘书长主导制定了一项综合性的全球反恐战略。其目的就是构建一个可操作的，能够使各国共同合作打击恐怖主义的战略。

2006年9月8日，第六十届联合国大会第九十九次全体会议通过《联合国全球反恐战略》（60/288）决议，就反恐战略达成普遍协议，标志着国际反恐领域形成迄今为止21世纪最重要的共识。该决议除回顾、重申以往联合国在反恐问题上的一贯观点外，还充分认识到发展、和平与安全、人权相互关联并相辅相成，认为有必要消除有利于恐怖主义蔓延的条件，主张各国都应该在制定和落实战略的过程中发挥作用和专长，敦促各国迅速采取行动确保战略得到充分执行，并决定对战略执行情况进行定期审查，推动战略取得实效并得到发展。

《联合国全球反恐战略》充分体现了各会员国一致反对任何人、在任何地方、以任何理由、任何方式实施任何形式恐怖主义的坚定立场，以及采取行动防止和打击一切形式恐怖主义的坚定信念。在该战略具体内容中，联合国明确指出要围绕根除滋生恐怖主义的条件，防止和打击恐怖主义，加强各国反恐能力和联合国作用，在反恐中尊重人权和实行法治这四个支柱领域制定落实措施，为各国开展具体反恐行动提供了操作性较强的国际法基础。

此后十年间，尽管联合国大会坚持定期审查秘书长及会员国执行《联合国全球反恐战略》的情况，不断呼吁各有关方面进一步共同努力，综合全面地实施战略内容，并考虑调整战略以应对反恐中的新变化，但国际反恐事业并未取得预期成果。恐怖活动带来的现实威胁不仅未被有效消除，在不少地方甚至出现了愈演愈烈的势头。英国简氏恐怖主义与叛乱情报中心（JTIC）的一项统计表明，2015年至2016年，包括恐怖活动在内的武装暴力事件由18987起增至24202起，增长了25%，达到了十年前的数十倍。国际社会也日益认识到只依靠武力反恐措施来阻止暴力极端主义的蔓延是远远不够的。反恐斗争不能局限在基于武力的肉体消灭战术，需要建立更为全面的方法。不仅要保持现行的反恐“硬”措施，更需要建立预防的“软”手段，有步骤地消除产生恐怖主义和极端主义的因素，使预防性工作发挥真正作用。

2016年12月，时任联合国秘书长在关于《防止暴力极端主义行动计划》（70/674）报告明确指出，过去十年中，国际社会重点关注了《联合国全球反恐战略》四个支柱领域中防止和打击恐怖主义工作的执行，常常忽略了根除滋生恐怖主义条件，以及在反恐中尊重人权和实行法治这两个领域的措施，需要根据过去的经验教训和未来的挑战，认真调整对策，重启这两个领域的措施，以更全面地执行《联合国全球反恐战略》。报告将贫困、失业和青年人缺乏就业机会，暴力极端主义思想容易在监狱中蔓延并走向激化，教育程度低容易接受暴力极端思想灌输，歪曲和利用宗教信仰、族裔差异和政治思想体系等方面归纳为形成暴力极端主义的背景和成因，明确建议防止暴力极端主义必须扩大应对措施，更早介入，持之以恒消除促成暴力极端主义的因素。报告还提出包括将国家发展政策与可持续发展目标保持一致，消除一切形式的贫困，确保优质教育，全面享有终身学习机会；为受暴力极端主义影响的人群提供教育机会和经济机遇，鼓励其脱离暴力极端主义势力；采取社区警务模式和方案；向青年提供继续学习机会，提供职业培训资源，培养创业才能等方面的内容作为防止暴力极端主义的国家行动计划和区域战略。

几乎与此同步，英国率先实践了其于“9·11”事件之后推出的“预防”极端主义战略，于2015年2月批准生效了《反恐和安全法案》。该法案为“预防”战略中的去极端化教育项目提供了法律依据。而这一项目意在使容易受极端主义影响的人自愿接受教育。英国政府的这些探索实践，为各国落实《联合国全球反恐战略》提供了有益经验。

今年6月，第七十二届联合国大会第101次全体会议通过《联合国全球反恐战略审查》（72/284）决议，再次确认并建议会员国根据国情提出执行《防止暴力极端主义行动计划》的相关措施，并按照各自的优先重点，考虑制订国家和区域行动计划，以防止助长恐怖主义的暴力极端主义。

《联合国全球反恐战略》作为联合国打击恐怖主义的重要决议，既提出了全球反恐工作的宏观战略和具体措施，又充分保障了各国结合当地实际开展反恐工作的自主性和灵活度，还不断总结经验教训，调整和修正国际反恐工作的发展理念。世界各国应紧密团结，加强合作，全面贯彻和落实《联合国全球反恐战略》，不断推进全球反恐事业取得实效。

（作者为西北政法大学博士研究生）

《 人民日报 》（ 2018年10月15日 11 版）