【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

“三权分置”顺时顺势

土地承包过程中，许多地方通过水旱、肥瘦、远近搭配，顾及了承包地公平，但也由此出现承包土地细碎化，影响生产效率的弊端。据统计，本世纪初，全国户均耕地7.5亩、5.7块。原中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，改革开放初期实行的家庭联产承包责任制解决了农村土地“分”的问题，现在要适应农业规模化、机械化、产业化发展的需要，必须解决好“统”的问题。这样，土地承包“分”之后，“统”的问题逐渐浮出水面。

2010年，山东省高青县茹窑村农民第一次听到了“土地流转”这个词。直到上世纪末，位于黄河岸边的茹窑村还是当地有名的穷村，全村32户，只有350亩耕地，人均不到3亩地，村里小伙子找对象都难。随着“打工潮”和城镇化兴起，村民陆续进城务工，每月能赚两三千元，种地一年还不如打工一个月。人均3亩地，种着没劲，荒着可惜。很多年轻人索性把地留给老人耕种或者白让给乡邻种，甚至干脆抛荒。

那一年，见多识广的村党支部书记茹会已经零星了解到其他地方的一些土地流转办法，就按照村里的情况琢磨了三个“点子”：一是将农户手中的零散土地集中流转给合作社或农业企业，种粮种菜、旅游开发都可以，每年按约定付给农民土地租金，经营好坏与农民无关。二是村里成立合作社，为农户提供统一的技术和销售，土地仍由农民自己耕种，风险自担。三是以村委会名义成立合作社，农民以土地流转入社，实行集约化管理，通过“底金+分红”的方式向村民分配收益。

经过多次协商，32户村民最终全部自愿土地流转，成立兴茹粮食专业合作社，全村耕地统一入社经营，每亩土地每年按1000元租金为底金，同时每亩地折合成一股，盈利部分的30%按股分给村民，70%作为村集体经济收入，用于公益事业和改善生产。

土地流转使部分村民可以放心外出打工，也让分散的承包地得以实行集约化经营。兴茹合作社重新将农田进行规划修整，将原先的沟边地沿开垦出来，增加了耕地面积。同时大型机械设备也派上用场，播种、灌溉、喷防、收割等成本随之下降。据测算，与之前散户耕种相比，一亩地就可节省肥料40元、机械费80元。规模上来后，合作社也有了话语权，在品种选择和无公害种植上步伐更快。村民的收入也跟着水涨船高，尤其是没有劳动力的家庭，土地流转后种地不用担心，合作社成了看得见的“靠山”。

与茹窑村的土地流转方式不同，江西安义县鼎湖镇种粮大户凌继河，直接与村民签订土地流转合同，从开始时的几百亩，现在已经流转了1万多亩连片土地。在湖南宁乡大成桥镇鹊山村，则是村民统一把土地流转到村里，组建土地合作社，合作社再统一将土地对外租赁。合作社采取“基本分红+二次分红”的收益分配方式，基本分红按人口分配，有田有人的每亩每年300元，“有人无田”和“有田无人”的每亩每年150元，基本分红之外的部分再按入股比例“二次分红”。这一方式被称为“鹊山模式”。

山东高青县农业局农经站站长韩凤云认为，不同的流转方式与模式，符合各地农村实际，有的解决了零星地块不便耕作的难题，有的解决了有地无人种、有人无地种的难题，有的解决了个体种地效益低的难题，但都有利于形成规模化产业链条，提升了农业整体素质。

在各地土地流转实践基础上，2014年10月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。这是事关农村土地制度和农业经营制度改革的重要“节点性”文件。中央农办副主任韩俊说，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口离开农村，原来家家户户种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。这样，实现土地所有权、承包权、经营权三权分置，就成为引导土地有序流转的重要基础。

文件的出台推进了土地流转。到2016年初，全国土地流转比例已达三分之一。不过，期间出现一些不良现象。一些地方片面追求流转比例，强迫农民土地流转；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，导致“非粮化”“非农化”问题突出；一些村集体对外流转土地时，少数基层干部私相授受、谋取私利的现象时有发生。

2016年7月，原农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范》，对土地流转市场运行提出要求，尤其是集体对外流转土地以及工商资本下乡等情况进行了明确。时任原农业部经管司司长张红宇解释说，按照文件，集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得的经营权时，要有书面委托书；未发包集体土地经营权流转时，要提供三分之二以上村民代表签署同意流转土地的书面证明。

不久，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式发布。《意见》提出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这是中央文件首次明确提出农村承包土地“三权分置”政策。

农业农村部部长韩长赋表示，“三权分置”创造性地处理了变与不变的关系，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变，来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化，既没有回到人民公社“归大堆”的老路，也没有否定家庭承包经营的基础性地位，使农村基本经营制度更充满活力。

记者旁白：“三权分置”的制度设计，先有农村基层的积极探索，再有中央顶层设计的明确规范，顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。