【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

“确权颁证”稳定人地关系

土地流转要流得动、转得开，有一项重要的基础性工作要做，那便是确权颁证。而承包土地确权登记颁证，先要解决几个问题。一是农户承包土地实际面积到底是多少？得摸清楚。二是农民承包地流转出去后，能不能按合同按期收回，拥有的占有权、收益权、分配权，有没有相应的处置权，心里要有底。三是承租人需要明晰的权能界定，不然也不敢放心租地。

按照中央要求，2009年，原农业部开始组织试点；2013年，确定105个县市区为全国农村土地承包经营权登记试点地区，探索建立颁证管理办法、登记工作规程；2014年，山东、四川、安徽等3省开展整省试点；2015年，江苏、江西、湖北等9省份展开整省份试点，其他省份结合实际，扩大以县为单位的整体试点。确权登记所需资金由中央财政和各级财政承担，不从农民口袋里拿一分钱。为此，中央财政按照每亩10元的标准，安排了181.4亿元专项补助。2018年底，全国将基本完成农村承包地确权。

四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村是我国首个完成土地确权的村庄。2008年3月30日，鹤鸣村村民罗安容和其他几十个农户一起领到了《农村土地承包经营权证》。罗安容家有3亩6分地，领证后，她保留了一小半地自己种些粮食和苗木，另外两亩地流转给一家苗圃基地，每年可以收到近4000元租金。她的丈夫则带着装修队在附近搞装修。鹤鸣村党支部书记刘文祥说，目前鹤鸣村80%以上的农民外出或在本村就业，人均收入达到万元左右。

江西省永丰县是农业县，县农业局局长周彧对土地确权这段经历记忆深刻。他说，过去承包地由于测量手段等条件局限，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等问题，许多农民心里不踏实，总担心土地流转出去后自己的权益无法保障。而土地确权登记颁证，就是把农户承包土地的地块、面积、位置等信息载于登记簿，颁发土地承包经营权证，保护农民对承包土地的权益。

周彧说，按照政策，承包经营权确权登记，不是推倒重来，不得借机违法调整和收回承包地。除了颁发权证给农户以外，还要将承包土地的各项信息记载在登记簿里，供人查阅。“这种管理类似城里居民的房产证”，把权证的编号一输入系统就能调出承包农户的全部信息，地块大小、准确位置和家庭共有人等，一目了然。

不过，确权登记说起来容易，做起来难。一方面，农民看到新的权属证书管用，有的还可以抵押融资，对确权工作的要求也随之更高了。另一方面，农村改革不断深化，确权颁证登记中出现了一些新情况。山东省农业厅负责人说，山东土地确权登记进入后期时，一大难点就是“城中村”“城郊村”“园区村”的土地确权。比如，对于城郊村，能不能确权确股不确地？

对此，中央政策充分尊重了农民的主体地位和意愿。2014年，中央一号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地。2015年，中央一号文件进一步提出，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。这一改动，既体现了对地方土地确权实践的尊重，也对一些地方实践发出了纠偏指令。比如，个别地方理解偏差，一些明明可以确地的试点，也纷纷筹划确股，该实测的土地不实测，该清晰的地界被模糊，损害了农民土地权益。

中国社科院农村所研究员李国祥认为，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”的要求很有针对性。因为有一些农村，比如华西村、南街村等，改革开放后就一直没有把土地分田到户，仍采取集体经营的方式，此时确地到各家各户，显然没有必要；还有一些已经划入城市规划区以内的农村，剩余土地很少，这种情况也不便确地。按照文件，是否实行确权确股不确地，要由省级人民政府相关部门做出决定。

土地确权登记摸清了承包地家底。自2014年部署开展整省试点以来，截至2017年12月底，31个省区市均开展了承包地确权工作，共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村；承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上。

记者旁白：确权颁证，从法律上稳定了农民与土地的关系。我国农村人口多，在农民进城就业没有足够稳定性的时候，需要从法律上保留他的承包地。也要看到，进城农民退出承包地，是个足够长的历史过程，对此要有足够的历史耐心。