【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

“试点”试出底线边框

“三块地”改革，在新时代踏上新征程。魏莉华回忆，现行《土地管理法》是1986年颁布的，先后经过1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正，形成了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度。“不过，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显，改革势在必行。”

2014年底，中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在全国33个县开展农村土地制度改革三项试点。

青海省湟源县有幸成为试点。湟源县马场台村坐落在海拔3000米的山区，居住分散，引水通电修路都很费事，有的村民一户多宅，多数老宅空着。试点开始后，村里通过规划，利用惠农资金引导“一户一宅”集中居住，腾退出的旧房能得到一定补偿，以前破旧杂乱的旧村庄变成了整齐有序、错落有致的美丽新村。村民谢全福说，“原来散居在偏僻的山沟里，看个病要跑很远的路。现在，我们每家宅基地虽然小了近一半，但腾退的地，可以搞畜牧养殖业，还带活乡村旅游”。

试点启动后，魏莉华相继深入像湟源县这样的试点地区调研。她说，她每到一地都要强调中央政策要求，防止走偏试歪。改革试点改什么、试什么，不是大破大立，更不是推倒重来，而是稳中求进，重点解决与社会主义市场经济体制不相适应、不相匹配的问题。考虑到改革的复杂性，试点期间，按照全国人大通过的决定，试点地区暂停实施《土地管理法》有关条款，并对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

作为具体负责部门，原国土资源部对改革基本目标和方向做了进一步明确。对征地改革，董祚继认为，由于现行法律规定土地征收是城市建设用地的唯一途径，各项建设需要用地的，都必须依法申请使用国有土地，即要么使用国有存量土地，要么征收农民集体土地，这就明显超出了“公益目的”范围，导致征地边界不清、范围不断扩大。因此，征地改革要围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标，探索公益性用地目录，建立征地负面清单，缩小征地范围，逐步缩减土地征收规模，并进一步优化和规范征地程序，改革征地补偿标准。同时要改变“重实体、轻程序”的征地模式，建立听证制度，杜绝不透明、不公平问题。

集体经营性建设用地入市改革，矛盾多集中在能否同等入市、同权同价等环节。因此，要按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，探索集体土地与国有土地同等权利、平等保护，找到符合规划的农村集体经营性建设用地出让、租赁、转让等入市途径与方式，建立统一的城乡建设用地市场。要注意的是，入市范围试点，目前限定在存量农村集体建设用地中，同时入市地块不得用于商品房开发。调查表明，至2013年底，全国集体经营性建设用地面积约4200万亩，如果允许村庄闲散地等调整进来，入市总潜力可达1亿亩以上，可满足30年以上经营性开发。

宅基地改革的重点，一是保障农民宅基地的取得权。对当前一些地方已经无法实现一户一宅的，采取措施在农民自愿基础上，实行相对集中统建、多户联建等方式落实“户有所居”。二是改革宅基地审批制度。将宅基地审批权限下放到县、乡，方便农民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有偿退出机制，鼓励进城居住农民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地财产权。

“三块地”改革涉及我国基本土地制度，中央对改革试点确立了四条底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。“无论怎么改，不能突破底线，否则改革就失去了意义。”魏莉华说。

记者旁白：“三块地”试点改革的一个重要原则，是底线思维。改革要明确底线在哪里，不能突破，其他该修法的就修法，该停止的就停止，这也为其他领域改革提供了借鉴。