【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

敢于坚持敢于突破

“三块地”改革试点，全国33个县市，浙江德清县成为一颗“新星”。

德清地处长三角腹地，早在2000年，原国土管理部主导的集体建设用地流转试点就选择了德清所属的浙江湖州等9个地市，目的在于明确乡镇企业用地产权。不过，那次试点未获全国人大授权，顶层设计不明确，改革并不彻底。2005年，随着试点热情逐渐冷却，德清已经流转的800多宗集体土地，后来又走土地征收的“老路子”进行消化。

党的十八大召开后，德清再次出发，改革加快推进。2013年底，德清成为浙江省唯一的城乡体制综合改革试点县，试点的核心就是集体经营性建设用地入市、宅基地改革等内容。2014年春，德清“集体经营性建设用地流转”改革方案上报浙江省国土厅。方案刚报上去，原国土资源部传来消息，要启动农村土地制度改革试点，于是省国土厅按原国土部要求将德清作为全国改革试点县上报。2015年3月，德清县作为浙江省唯一的试点县，从原国土资源部领受“农村集体经营性建设用地入市试点”的改革任务，并带回了顶层设计的具体要求。

邱芳荣，德清县国土资源局副局长，当地人称其为“第一个吃螃蟹”的“土改专家”。邱芳荣告诉经济日报-中国经济网记者，领到任务后，他们花了大量时间走村入户，“与村干部、小组长、农民聊天恳谈”。这一聊，他们从农民普遍关心的几个问题中，受到了启发，探索出农村集体经营性建设用地入市的实施路径。

谁是入市主体？农民问，农村的地可以“卖”了，是村里自己“卖”还是政府“卖”？邱芳荣说，过去只有国土局能“卖地”，现在农民和农民集体“卖地”，要有章法。德清县拟出了“自主入市、委托入市、合作入市”3种不同入市方案。原属于乡镇的土地，由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市；属于村集体所有的土地，由村级股份经济合作社实施入市。这一点，德清已具备条件。早在2013年，德清就完成集体产权量化入股，全县106个村都成立了股份经济合作组织，33万农民成为股东。村民小组的土地，由村民小组统一价格后委托村股份经济合作社等代理人实施入市。

哪些地可以入市？改革试点前，农民集体、农户个人法外租赁土地现象很多，当年“村村点火户户冒烟”办企业，其实就是建设用地想怎么用就怎么用。现在法律允许入市了，不能再搞“低小散”。为此，德清提出了规划管控“一张图”，就是原来的土地、建设、产业和生态保护四个规划融合编织，规定哪些地能入市。符合四个规划的建设用地才能入市，叫“多规合一”。

按照“多规合一”，德清县摸底调查出1881宗、10691亩存量用地，“但这些地不一定都可以作为集体经营性建设用地入市。”对不符合“多规合一”的经营性建设用地怎么办？比如，有的因为土地规划，产业园区不在集体所辖范围；有的集体建设用地零散，不具备入市条件。邱芳荣说，有多种入市方式，比如通过跨村整合零星分散存量建设用地，以异地调整入市方式来解决现实中的用地矛盾，使不同区位的集体经济组织可以共享改革红利。

如何入市？德清的做法是，必须有相应规则。比如，集体经营性建设用地出让年限就应当参照国有建设用地出让年限，有利于建设统一的城乡建设用地市场。于是，德清确立了与国有土地统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理、统一服务监管“五统一”制度。按照这一制度，德清已实现入市180宗，完成了全国第一宗集体经营性建设用地入市交易和全国第一笔抵押贷款。

钱怎么分配？德清的原则是，入市资金分配既要让老百姓得利，也要促进集体经济发展。“平衡好国家、集体和个人这三者的利益。”德清县农经站站长周伟国说，集体土地和国有土地享有同等价格同等权利时，也要履行相应义务。德清县采取“按类别、有级差”的方式在入市出让金中提取部分增值收益调节金，主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出，收取比例按土地成交价款的16%至48%不等，目前完成的180宗地，实际征收最低16%，最高32%。

村集体内部，集体土地有的为村民小组所有，有的为镇、村集体所有，所有权不同，利益分配方案也不同。村民小组所有的，土地出让金由村民小组直接分配，可以分到每家每户，小组按12%提取公益金。镇、村集体所有的土地，不能以现金形式直接分给个人，可以用于公共事务建设或者追加量化股权，也可以用来发展壮大集体经济，有收益了再进行分红，防止分光吃尽。洛社镇东衡村是有名的富裕村，2014年就成立了土地股份经济合作社，全村3000人都是股东，开始每股只有680元，通过土地入市追加量化股权，如今每股近3000元。

记者旁白：德清试点的价值，既在于他们按照顶层设计大胆探索，还在于他们在探索中发扬求真务实精神，从实际出发，抓住重点，敢于突破，也敢于坚持。如果不敢突破，改革就失去意义；如果不敢坚持，改革就会失去方向。这也是当前推进改革的重要原则。