【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

一本证书换来一片新天地

作为试点改革中第一份《中华人民共和国集体土地使用证》的主人，赵建龙并没有想到，这份证件会使他成为名人。

在德清莫干山镇南路村，造型古朴别致的醉清风度假酒店里，记者见到了赵建龙。赵建龙是莫干山人，过去一直在外做酒店生意。2013年，几经辗转，他花100多万元买下了南路村山脚下的一幢旧厂房，准备建酒店。但买下房子之后，项目推进却“卡壳”了。

“旧厂房是老的镇办企业，效益不好倒闭了，加上不符合当地推进旅游业、‘退二进三’的规划，一直闲在那里。”赵建龙说，他本想直接把旧厂房改造成民宿酒店，但土地权在镇里，属于工业用地，办不了证。要变为商业用地，就要先征收为国有土地再拍卖，而且规模小，还要上面批，手续繁琐，短时间难搞定。拖到2015年初，德清县国土局告诉他：别急，德清可能要成“试点县”了。

2015年3月，德清县国土局传出消息，那块地符合集体经营性建设用地入市条件，可以探索“敲下入市第一槌”。这样，当年8月，赵建龙以总价307万元拍下该地块，完成德清县集体经营性建设用地入市第一宗交易。8月15日，赵建龙拿到证件。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，居住用地使用年限70年、工业用地50年、商业旅游用地40年，为与国有建设用地衔接，这块地的使用证年限为40年。凭着这份证件，当月26日，他接到农业银行德清支行的电话，可以抵押贷款。一块原本陷入“死穴”的废地改换门庭，迎来又一春。

洛舍镇东衡村则走的是土地“调整入市”试点。东衡村过去是个矿业村，最多时全村有18个石矿，2009年全部矿山关闭，留下近4000亩废弃矿坑。2011年浙江省农村土地综合整治试点，东衡村共复垦出1700亩耕地。东衡村党总支书记章顺龙回忆，土地整治增加了耕地，但还有很多废弃矿坑无法复原为耕地，加上从上世纪80年代末就有许多企业在此办厂，但不是合法用地，属于私搭滥建。

土地改革试点为东衡村带来了机遇。邱芳荣介绍，调整入市的三个关键点，就是“地从哪来、到哪里去、怎么用”。如何把握这“三个关键”？东衡村零星整治的土地很多，但许多整治地属非存量建设用地，不能用来办工厂，不过东衡村靠近城区，符合“多规合一”要求。这样，包括东衡村在内的其他村通过关闭小矿山、小化工等不合规企业，复垦土地获得建设用地指标，然后集中调整到东衡村众创园入市，共同获得收益。

2016年5月10日，东衡村占地700亩的“钢琴小镇”众创园作为首家调整入市试验地，第一期69亩建设用地在县招拍挂平台公开入市。6月8日，14个地块正式成交，总面积68.56亩，土地用途均为工业用地，土地使用权出让年限为50年，成交总价1462.6万元，平均每亩21.33万元。当天拍卖完毕，村里就收到八成土地出让金，缴纳了16%的土地收益调节金，其他资金都划入东衡村股份经济合作社。不仅村集体有了稳定的发展资金，企业再也不必违法违规用地。“可以追求更有质量的发展了。”章顺龙说。

入市试点的成功，为德清赢得了更多机会。2015年德清启动集体经营性建设用地入市试点时，还没有加入征地和宅基地改革试点。2016年9月，中央深改办部署将农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革扩大到33个试点地区。当月，原国土资源部召开统筹会议进行落实，德清与其他试点县随即开始征地改革试点方案调研。2016年11月，德清起草制定的《德清县土地征收管理实施办法》得到原国土资源部批复同意，征地改革试点正式启动。2017年11月，德清县按照中央深改办部署，开始宅基地制度改革试点。

赵伟春是德清县国土资源局统一征地事务所所长，自1999年就一直在国土局从事征地工作。在他的记忆中，改革开放以来德清征地经历了4个阶段。第一阶段，“拍板”阶段，只要乡镇政府拍板征地，农民就可以改吃商品粮，征地矛盾小；第二阶段，依法征收阶段，随着经济发展，土地升值，征地开始有法可循，但补偿标准不高；第三阶段，统一征地阶段，从以前征地价格有级差，统一到每亩地3.9万元；第四阶段，城乡统筹阶段，被征地农民的社会保障等越来越健全。

现在，德清在征地范围上，采取了项目目录制，将国防、外交、能源、交通、水利及科、教、文、卫、体育和其他公共事业和政府性工程用地列入征地范围；将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地纳入征收范围；其余用地不再征收，经批准后，按集体经营性建设用地由农民集体入市。据统计，缩小征地范围后，德清县土地征收面积同口径比2015年同期减少12%左右。

宅基地改革试点，主要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。德清在33个试点县中率先出台了基于“三权分置”下的《德清县农村宅基地管理办法（试行）》。同时，德清还通过厘清“一户一宅”、保障“户户有宅”、管好“宅宅法定”、创新“显化物权”，既保障居民房屋财产权，也逐渐让“一户多宅”等现象退出。

蝶来三舍是莫干山劳岭村一家连锁民宿店。店经理聂兴中告诉记者，这家民宿店每年4.5万元租金，以“20+10”的租赁合同租了30年，租金5年一付，户主是村里的三兄弟，三兄弟的宅基地已办了房屋所有权和宅基地使用权合一的不动产权证。“现在三兄弟进城居住谋生，村里老宅出租，日子可好了。”劳岭村委会干部陈国欣说，村里400户人家，利用住宅改建的民宿就有80家，其中村民自办60家，外地人办的20家，“以往居住偏僻、条件稍差的农户最早受益于‘洋家乐’。”

2017年4月24日，原国土部主持的“三块地”改革现场会在德清召开，来自全国33个试点地区的国土部门代表聚集德清，实地交流，肯定了德清在统筹推进农村土地制度改革方面的经验和做法。据统计，至2018年6月底，全国33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩；集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩，总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。

记者旁白：改革总会有困难，“三块地”改革试点同样如此。但开弓没有回头箭，既然已经明确了目标方向，只要下定决心、坚定不移，就没有过不了的艰难险阻。

结 语

习近平总书记指出，深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。

从改革开放之初的农村土地“大包干”，到党的十八大以来农村土地“三权分置”改革、“三块地”改革试点展开，“三农”工作始终深刻地把握土地改革这一主线，在中央顶层设计指导下，实事求是、不断探索、逐步深入，推动新时代城乡融合发展迈出扎实步伐。（经济日报·中国经济网记者瞿长福 乔金亮 黄晓芳）