从制度优势到治理效能转化之路如何走

【智库答问·学习贯彻党的十九届四中全会精神】

本期嘉宾：

中国社会科学院政治学研究所所长 张树华

中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员 陈家刚

北京大学政府管理学院常务副院长、教育部“长江学者”特聘教授 燕继荣

浙江大学公共管理学院院长、教育部“长江学者”特聘教授 郁建兴

1.只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才可靠管用

光明智库：党的十九届四中全会强调，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。在您看来，设计、发展、完善中国特色社会主义制度，需要注重哪些问题？

张树华：新中国成立70年来，既是中国人民追求国家富强、民族复兴、人民幸福的奋斗史，也是中国共产党带领全国各族人民独立自主探索社会主义现代化道路，逐步确立、完善和发展中国特色社会主义的制度演进史。

制度是关系党和国家事业发展的根本性问题。一个国家实行什么样的政治制度，必须与这个国家的国情相适应。世界上没有放之四海而皆准的具体发展模式，也没有一成不变的发展道路。我们治国理政的根本，就是坚持中国共产党的领导和社会主义制度。

陈家刚：我们的制度之所以行得通，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。党的十九届四中全会强调：“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。”推动中国特色社会主义制度更加完善，要坚持从本民族的历史文化出发，从自身国情出发，既要把握长期形成的历史传承、走过的发展道路、积累的政治经验，还要把握现实的要求、解决现实的问题、谋划未来的发展。

燕继荣：我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。国家建设的重要任务在于寻求科学合理高效的制度安排，保证国家在繁荣发展的轨道上运转。为此，需要构建富有活力、务实高效的治理体系。而构建治理体系的关键在于制度供给，也就是定规则、定规章、定规矩，为行为自由提供边界。

2.融通“制”与“治”，既要“建起来”，又要“转起来”

光明智库：构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是制度优势转化为国家治理效能的前提与基础。实现制度优势向治理效能转化，有哪些重点工作要做？

张树华：推进国家治理体系和治理能力现代化，必须毫不动摇地加强和改善党的集中统一领导。党的集中统一领导是中国特色社会主义的政治优势，也是实现“中国之治”最大的政治优势。

党的十九届四中全会着眼于健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，提出了六个方面的要求。一是建立不忘初心、牢记使命的制度。二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。三是健全党的全面领导制度。四是健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。五是健全提高党的执政能力和领导水平制度。六是完善全面从严治党制度。上述制度是构成党的领导制度体系的基本要素，必须全面建设好、始终坚持好、不断完善和发展好。

陈家刚：当前，要用好制度的存量资源，推动存量改革。要充分利用既有制度优势，将“沉淀的”“文本的”制度规范用好，通过具体的体制机制和程序设计，使“建起来”的制度在实践中“转起来”。

坚持和完善中国特色社会主义制度，关键是要增加和扩大我们的优势和特点。要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。

郁建兴：进一步突出制度优势，需要重点做好三个方面的工作：巩固制度优势、强化制度执行、补齐制度短板。

巩固和发展已经取得的制度优势。比如，新中国成立70年来，我们坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进。对于我国国家制度和国家治理体系具有的多方面的显著优势，要不断巩固和发展好。

强化制度执行。监察和督查是强化制度执行的一种方式，还包括正向的法治保障、德治引领等。

补齐制度短板。改革开放40余年，与我们在市场经济领域取得的显著成效相比，社会建设与社会治理、生态环境保护领域制度建设等相对滞后，迫切需要在社会治理领域补齐制度短板，做好顶层设计。

3.激发制度潜能，使好的政策开花结果、落地落实

光明智库：推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。在您看来，应如何抓好这几项治理，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”？

陈家刚：实现系统治理，就要做好制度建构的系统化、体系化，形成主干制度、骨干制度、支撑制度、辅助制度等结构性治理基础和前提。依法治理，是要遵守治理的制度规则，在实践中形成规则意识，取得公平公正的治理绩效。综合治理，则是要坚持统揽全局、协调各方的治理路径，在经济社会发展实践中综合考虑各方面、各领域、各层次的治理举措及其可能产生的影响，及时加以协调，实现整体性改进。源头治理，重点在于从现象看本质、从问题找根源，要坚持标本兼治。

郁建兴：当前，要使各项改革相得益彰，必须树立全域、系统的治理理念，把完善国家治理体系、提升国家治理能力看作一个有机整体。制度，是破题之钥、治理之基；治理是运转之效、制度之能。要警惕将治理体系、治理能力和治理效能割裂开来的认识和做法。比如，基层治理需要建立“横向到边、纵向到底”的标准化体系，但这是手段而非目的，真正的目的在于利用这些手段与工具，实现治理规范有序，让社会充满活力。治理体系主要是指制度与机制建设，不仅包括物理平台，更重要的是政府、市场、社会、个人等主体合作共治的体制机制。

张树华：将制度优势转变为治理效能，光有物理上的组合还不够，还要发生“化学反应”。制度自信就是“化学反应”的催化剂。我们要不断增强制度自信，加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，营造想干事、能干事、干成事的浓厚氛围，使好政策开花结果、落地落实。

4.顶层设计与基层创新须良性互动

光明智库：如何以治理水平和效能的提升，促进制度进一步成熟定型、完善巩固？

燕继荣：一个国家的制度体系通常是在重大历史变动中形成，经过长期的实践，在不断调试和改革中逐渐巩固，并通过宪法、法律、规章等形式固定下来。各国实行的制度无论在名义还是在组织方式上都各有特色，这些特色是由各国国情决定的。制度设计和发展完善所追求的是有效性和适应性，推进国家治理体系和治理能力现代化，目的就是发挥制度高效、协调、持续的优势，逐渐完善体制，补齐短板，使既有的制度成熟定型。

郁建兴：促进制度进一步成熟定型，关键在于推进政策在基层落地，以实践检验和改进制度体系。改革开放以来，“摸着石头过河”式的改革成为铸就中国奇迹的重要组成部分。进入新世纪，特别是党的十八大以来，以局部试验为样本，将成功经验上升为国家顶层设计并在全国推广，一直是地方治理与社会创新领域的重要机制。地方创新既是对顶层设计的落地落实，是提升地方治理水平和效能的重要手段，也是在顶层设计的框架内不断改进并最终上升定型为新的、更加成熟完善的国家制度的过程。提升国家治理水平和治理效能，要做到顶层设计与基层创新的良性互动。

陈家刚：制度是人类社会知识和经验的总结，一项成熟定型的制度，一定是具有广泛认同基础的制度。要推进制度创新，使新出现的社会关系能在制度规范下运行。这就需要注意保持四个平衡：一是制度规模与制度绩效的平衡。多少制度合适、多大规模的制度恰当，要结合实际、根据制度绩效来衡量；二是制度措施与制度目标的平衡。措施是为了实现目标，有利于推动目标落实的制度设计才是合理的、科学的，要避免制度设计过程中偏离目标的做法；三是制度约束与制度激励的平衡。制度有制约功能，也应有激励取向，全面深化改革尤其需要激发动力和潜能的制度设计；四是制度制定与广泛参与的平衡。制度只有与制度对象建立关联，才能使其遵守制度，才能充分发挥制度效能、保持制度的权威性和持续性。

张树华：开辟“中国之治”新境界，就要坚持中国共产党领导这个最大优势毫不动摇。当前，要坚持问题导向，更加突出治理效能，克服形式主义和官僚主义下的改革“空转”。聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，加强相关机构配合联动，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。这样才能发挥制度最大的效用，才能使人民有获得感、发展有激励感，我们的制度也才能更加巩固。

（项目团队：光明日报全媒体记者 张胜、王斯敏、蒋新军、成亚倩，光明智库副研究员 焦德武）

《光明日报》（ 2019年11月12日 07版）