【战“疫”说理】慈善领域应急机制的建立与完善

作者：中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授、博导林梅

【编者按】5月12日是我国第12个全国防灾减灾日，今年的主题是“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”。人民论坛网围绕这一主题采访了相关专家，为推进我国应急管理体系和能力现代化贡献智慧。

慈善组织作为政府、市场之外的重要社会治理主体，理应成为公共事务的治理主体之一。提高慈善组织的应急管理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。为避免慈善领域中被动局面的再度发生，需要在危机治理思想、应急管理方法、社会治理结构等层面进行系统梳理和分析思考，尽快在慈善领域建立应急机制，实现政府部门与慈善组织之间在应急管理职能与作用方面的无缝隙衔接。为此，需尽快明确慈善组织在突发公共事件应急中的角色和定位。

建立慈善领域应急预警机制

预防是最经济、最有效的应对风险策略。党的十九届三中全会决定提出，要建立统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。为了充分激发以慈善组织为重要载体的社会力量，应将建立慈善领域应急机制作为完善国家应急体系的一项重要内容，督促慈善行业组织制定专门的应急预案，健全国家突发公共事件应急管理体系。

要坚持底线思维，强化风险意识，紧紧围绕“早发现、早报告、早处置”的目标，建立慈善领域应急预警机制，强化研究型慈善组织和民间智库关于公共安全风险如地震、重大疫情等的信息收集、分析、利用能力，健全网络直报、舆情监测、科研发现报告等多渠道公共安全风险监测和快速反应体系，实现重大公共安全风险监测预警信息数据共享，完善公共安全重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，提高重大公共安全风险发现、报告、预警、响应、处置能力，做好未来10年或20年内国家重大安全风险研究预判和重大灾情、疫情防范训练。

风险预防控制体系与重大事故救治体系密不可分，贯穿风险监测、预警、评估、预防控制、医疗救治等方面，联通“预防—控制—治疗”的全链条、各环节。一旦出现可能威胁人民群众生命安全和身体健康的重大传染病或公共事件时，应及时倾听和回应专家意见，赋予公众知情权，及时向公众报告，强化公众自我防护意识，防止出现社会恐慌。慈善组织也应配合应急管理、卫生、疾病防疫等部门，提前制定科学合理的防控预案，做最坏的打算。

加大应急预警机制和治理体系方面的投入，做到把危机、教训变成知识、把知识上升为制度、把制度演化为治理能力，在一定程度上避免“可预期失效”。基于新冠肺炎疫情应对中暴露出的基层社区参与应急管理能力不强、民众的社会安全意识和应急能力不够充分等短板，慈善组织可以通过对企事业单位、基层社区和广大民众进行防灾减灾培训、活动宣传、思想引领等开展预防教育，传播防灾减灾知识，提高公众的风险意识和预防能力。

建立慈善领域应急联防联控、协调联动机制

应急管理涉及交通、通信、救援、消防、安全、医疗卫生、食品药品、环境、能源等领域，几乎涵盖所有政府部门。为应对不断变化的突发公共安全事件和风险，应尽快实现从现有单项应急管理向综合应急管理转变，不断整合和协调现有应急管理机制。建议将民间公益慈善组织纳入应急管理体系，探索一条全新的“政、商、军、警、民”联动的国家应急救援体制。可以说，建立常态、长效的慈善组织之间、以及慈善组织和政府之间的应急救援联动机制具有制度性意义。一方面，充分发挥政府善治作用，支持和鼓励慈善组织的慈善行为与救助活动，为其创造良好的政策环境和法律环境；另一方面，建立政府、企业与社会组织的新型合作关系，激活民间潜伏的多股专业力量，实现与政府的合作治理，推动应急救援方式的创新。

根据现行体制，民政部门主管慈善，公共卫生事件属卫生健康委员会主管，应急管理部门主要负责自然灾害。这种管理体制在平时可行，但遭遇重大突发事件时，需进一步强化各自职责并有序对接、有机联动。考虑到重大突发公共安全事件对国民经济和社会稳定造成的冲击和危害，以及未来发生的可能性，应大幅提升对应急准备的重视程度，把针对重大突发公共安全事件的全国应急准备上升为国家安全战略，并强化不同灾种（如地震、洪灾、台风、泥石流等自然灾害、重大传染病等）、条块、政府与社会、慈善组织之间的联防联控和协同准备。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。由于各种灾害事件大都具有突发性、破坏性、危害性，往往造成重大人员伤亡或财产损失，亟需在紧急搜救、医疗卫生、防疫、住所、食物、饮用水、防寒衣物、通讯等方面给予及时救助和帮扶。由此，需要占用大量人力、物力和财力。由于各级政府部门人员有限，慈善组织完全可以承接以下工作，尽早建立起应急救援联防联控机制：一是建立协调联动机制；二是提供需求信息；三是及时有序引导开展募捐和救助活动。重大突发事件的预防、处置需要政府、市场与社会多方力量共同参与、协同应对。此次疫情防控凸显出政府各部门之间的纵向传达与管控能力较强，而耽于横向疏通协调，一个突出例子就是民间捐赠的供给方、慈善组织的接收方和医院与居民的需求方三者之间未能有机协调，导致抗疫初期统筹不力。因此，要建立健全跨部门、跨地区联防联控物资供应工作机制，建立从原料供应、生产、流通、储备、使用等全链条的信息动态监测系统。

应急物资保障体系是重大疫情防控和国家公共安全应急管理体系的重要支撑。一方面，充分利用国家日新月异的互联网技术、平台优势和发达的电商、物流的数据化信息优势及专业化的效率优势，快速组建四大应急大数据智慧平台，即应急大数据平台、应急物流平台、应急物资保障（电商）平台、应急城市交通指挥平台。在建立国家应急大数据平台的基础上，运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情和险情监测分析、危机溯源、防控救治、资源调配等方面，更好发挥支撑作用，辅助中央政府快速精准决策，加快实现信息、物流的一体化高效精准运作。另一方面，建立国家慈善或公益应急救助信息平台及慈善大数据监管子平台。应急救助不仅仅是少数社会成员的个体行为，必须有一个平台，才能更好凝聚各方力量，获取更多的资金来源。同时，强制信息公开透明，做到慈善款项收支明细、捐赠物资去向的全链条、全方位监管，最大限度杜绝管理乱象。

毋庸讳言，传统的“小社会”已悄然演化为“大社会”，无论人才储备、资金，还是技术、工具，民间力量已经成长为一支非常强大的力量。突发公共事件发生后，紧急救援阶段涌入事发地的慈善组织较多，政府不可能面对每一个慈善组织。因此，成立慈善组织应急救援联合会或枢纽组织是一个明智的选择。通过建立协调服务平台和信息平台，制定协调联动工作制度和规则，畅通救援各方联系沟通渠道，以加强各级政府部门之间，以及政府与市场、社会等参与救援主体之间的协调协作，促进信息共享、资源对接、行动有序协同，提升突发事件救助效率和水平。

建立慈善领域应急救援机制

一方有难、八方支援。我国现代应急救援机制的确立也经历了一个过程。2007年8月颁布的《突发事件应对法》中，社会力量的参与未纳入进来；2010年6月颁布的《自然灾害救助条例》则有了变化。《条例》第五条规定，发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件时，红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作，同时国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。2016年3月颁布的《慈善法》第三十条规定：发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。可以说，这一规定将慈善组织在应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件中的作用，提高到了一个全新的、更为重要的高度。以往由于协调不到位、信息不对称、反馈不及时、活动不规范等原因，导致面对突发事件时，出现慈善组织与志愿者“添乱”“帮倒忙”、参与无序等现象。随着现代应急救援机制的建立与完善，专业救助理念、技术与人员素质的不断提升，也对慈善组织介入突发事件应急救援提出了更高要求。

现实情况是，当前我国应急志愿服务人员的角色较为尴尬。一方面，虽然国家相关法律法规强调应急志愿者参与灾区救援的重要性，但很多时候，志愿者的作用常常被忽略，且应急预案中并未明确志愿者的角色和作用，以及志愿者参与救援的途径、方式等。整体而言，目前我国应急管理体系中整合社会资源、动员社会力量的能力还较为薄弱，几乎仍停留于募集赈灾物资等初级阶段。

事实上，慈善组织参与突发公共事件应急救援的行动途径多元且专业性强，主要包括资源动员（例如募集资金和物资、动员和招募志愿者等）、资源对接（包括资金、物资、人员等的对接）和项目实施（伤患及其家属的心理疏导、社区防护宣传、志愿者培训、救护人员支持和抚恤、后勤保障等）。因此，建议建立应急救援慈善组织联合会与数据库，了解各个组织的专长，平时加强训练与沟通，明确各自优势，加强统筹协调与分工合作，以便于将来分阶段、分角色地介入灾后应急救援。同时，建立慈善110灾害信息救援平台。一旦发生突发事件，该地区受灾群众需要的食品、饮用水、防寒衣物、临时住所、医疗防疫等物资，以及医疗卫生救治等方面的专业人员需求信息等，及时向社会发布，引导政府相关部门、企事业单位、社会组织、社会工作者、志愿者等迅速提供必要的救助服务。

民间有大智慧，专业的人做专业的事。捐赠物资发放过程中，除了依靠行政管理体系运作之外，还可借用社会组织、公司的专业性与效率。政府部门要舍得放权，大胆启用专业的社会组织、慈善组织来承接相应工作，从而实现政府、企业和社会组织之间治理机制的有效衔接与合作。鉴于此，鼓励国内企业根据自身优势和行业特点，建立专业的公益组织和应急志愿服务团队。慈善组织应独立于政府部门进行运作，充分发挥在应急救助中精细化、差异化和个性化方面的专长，成为政府力量的有益补充。

除了应急救助服务，慈善组织还可以在及时有序引导开展募集社会资源和救助活动方面发挥重要作用。对此，《公益事业捐赠法》《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《慈善法》等都作出了相关规定。此外，据2018年中国科协调查数据显示，我国具备科学素质的公众比例仅为8.47%，与美国28％（2018年）、加拿大42％（2014年）、瑞典35％（2005年）的数据相距甚远。慈善组织可以利用科普宣传、科普展览、知识互动等形式，在传统媒体、网络媒体、事故发生地等平台为受灾民众进行防灾减灾知识宣传，增强民众防灾减灾意识，大力提高民众科学素质。

倡导设立“志愿者节”

在抗击疫情过程中，涌现了很多暖心的志愿服务瞬间。但尽管如此，和国外相比，应急志愿服务在我国还有很大的发展空间。1997年，《防震减灾法》未曾提到地震志愿者服务；2007年，《国家地震应急预案》中明确了地震志愿服务力量的重要性，规定了志愿者队伍参与的职责，要求“各级人民政府定期组织各级应急管理、救援人员和志愿者进行业务知识及技能的培训”。为大力弘扬全社会志愿服务、慈善服务的公益精神，建议在每年3月5日“志愿者服务日”的基础上设立“志愿者节”，作为国家的法定假日，以激励越来越多的人自愿参与志愿服务、慈善公益服务，从而为慈善领域的应急救援服务培养、积累亟需的大量专业人才，进而成立企业级、协会级、自组织级（如记者协会、医师协会、科学家协会、工程师协会等）的民间公益智库和专业志愿者人才库，使公益志愿服务在全社会蔚然成风。