巩固拓展脱贫攻坚成果

【探寻“中国之治”的“实践密码”】

摘 要

防止返贫致贫和继续脱贫攻坚同样重要。贵州省铜仁市江口县位于武陵山集中连片贫困地区，曾是国家级扶贫开发重点县。2018年以来，已经脱贫摘帽的江口县认真贯彻落实习近平总书记“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的指示要求，把防止返贫致贫摆在突出重要位置，结合实际开拓创新，探索建立防止返贫致贫的监测、预警、保障工作机制，有效实现全县贫困人口稳定脱贫，初步走出一条治贫与防贫相结合、巩固拓展脱贫攻坚成果的新路子。

关键词：脱贫摘帽 防止返贫 稳定脱贫 监测预警机制

贵州省铜仁市江口县位于武陵山集中连片贫困地区，曾是国家级扶贫开发重点县，总人口24.8万人。2014年全县有贫困村80个，建档立卡贫困人口4.3万人，贫困发生率19.85%。2018年，江口县通过国家组织的第三方验收，顺利实现脱贫摘帽。

如何完成剩余贫困人口脱贫任务？如何实现已脱贫人口稳定脱贫？如何从源头上解决贫困问题？这是摆在江口县委县政府面前急需解决的突出问题。江口县委书记杨华祥说：“我们按照习近平总书记‘摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管’的指示要求，把防止返贫工作摆在突出重要位置，通过建立防贫监测预警保障机制，实现了全县贫困人口稳定脱贫、不发生新的贫困。”

1.建立监测机制，精准掌握防贫对象

防止返贫致贫的前提是精准掌握防贫对象情况。如何精准掌握呢？江口县委副书记、县长杨云介绍，江口县的做法概括起来就是“三明一建”。

明确监测原则。围绕“已脱贫人口稳定脱贫、未脱贫人口按期脱贫、坚决阻止源头致贫”三大目标，将未脱贫的建档立卡贫困人口全部纳入监测对象，确保全部脱贫；将有返贫风险的已脱贫户纳入监测对象，确保稳定脱贫不返贫；将有致贫风险的非建档立卡贫困户纳入监测对象，确保从源头上阻止致贫。

明确监测对象。把家庭年人均纯收入低于4000元以下，因病因学刚性支出远大于收入，因灾、突发大病、突发事故等导致基本生活陷入困境，民政特困供养对象、长期保障户、重残等“四类”重点人群纳入重点监测对象，实现对全县监测对象精准掌握。

明确监测程序。分为一般识别程序和简易识别程序。一般识别程序针对家庭年人均纯收入低于4000元以下，因病因学刚性支出远大于收入，民政特困供养对象、长期保障户、重残监测对象等重点监测对象采取“群众申请、入户调查、部门比对、村民小组评议、村民代表审议、村级公示、乡镇复核、县级备案”程序进行识别。简易识别程序则是针对因灾、突发大病、突发事故等特殊情况监测对象，为实现高效率保障防贫，江口县对程序进行简化，进一步强化了防贫的及时性和有效性。

建立监测台账。通过县、乡、村三级自上而下逐级、逐户进行研判，全面摸清“四类”重点监测对象底数，及时录入监测预警系统，建立监测对象台账。自2019年5月启动以来，全县共识别出重点监测对象1800户4518人。其中，家庭年人均纯收入低于4000元以下的414户1211人；因病、因学导致家庭刚性支出远大于收入的638户2129人；因灾、突发大病、突发事故等导致基本生活陷入困境的22户72人；因各种原因需要民政兜底保障的726户1106人。

2.建立预警机制，实现防贫动态管理

“当重点检测对象被纳入监测预警系统后，县扶贫办会及时组织行业主管部门按照‘统一管理、动态调整’原则，对监测对象经常进行比对筛查，提前预警、及时干预。”江口县扶贫办主任王天华说。

网格检测员、驻村工作队、帮扶责任人“三支队伍”每月进行走访对比，重点了解收入支出、产业就业、就医就学、住房饮水等情况，并报乡镇（街道）系统管理员在江口县防贫监测预警系统进行实时更新。监测系统将根据新的情况把监测对象动态调整为“返贫致贫临界户”“返贫致贫边缘户”“返贫致贫监测户”三类人员，并以红、橙、黄三种颜色标示其返贫致贫危险程度，实现标识清、底数明、常态化监管。

县扶贫开发领导小组建立防贫监测预警工作联席会议制度，定期对重点防贫监测对象及其扶持措施和防贫救助项目的实施进行集中综合研判。研判的内容主要有两项：一是分析收入情况，以年人均纯收入4000元（不包括低保等普惠政策性收入）为防贫线，综合考虑因病、因灾等情况导致的经营或就业收入剧减等情况；综合考虑家庭资产及收益情况；综合考虑法定赡养人的收入和资产状况等。二是分析家庭负担，重点针对因病因学因灾导致的“两不愁三保障”突出问题，综合考虑自付医疗负担，包括看病必需的日常支出；综合考虑因灾受损情况，面临的生产生活困难；综合考虑突发事故造成的身体残疾、自付医疗费用、劳动力丧失等问题；综合考虑就学支出负担，包含学费、住宿费、教科书费和基本生活费等。在深入分析基础上，逐户提出保障评估报告。有关部门根据报告分类施策，确保防贫效果。

各乡镇（街道）采取半年一次的频次，对防贫对象扶持情况进行综合评估，实行扶持措施动态监管，避免过度扶持和扶持不够的问题。对收入远大于支出、年人均纯收入超过4000元、稳定实现“两不愁三保障”、无返贫风险的，退出重点监测预警对象。对年人均收入在4000元左右，依然面临贫困风险的监测对象，特别是大病未治愈、学生在读、重残家庭、弱劳动力家庭和兜底保障对象，原有的扶持措施保持不变。对有致贫、返贫风险的，及时预警纳入重点监测对象，并逐户制定帮扶方案，开展实时监测，确保不致贫不返贫。

“群众对这种适时调整的做法很满意，感到真有困难就能得到帮扶，对党委政府充满感激之情。”江口县太平镇岑忙村第一书记高泽生说。

3.建立保障机制，阻止防贫对象返贫致贫

江口县凯德街道黑岩村第一书记韩易霖说：“要防止监测预警对象不陷入贫困的‘陷阱’，如何及时用活用足现有政策和公益资源才是最重要的。”

针对需要扶持的监测预警对象，江口县采取多层次、复合式的扶持方式，因户施策、因人施策、对症下药，按照政策、公益、救助的渐进方式制定切实可行的扶持方案，确保监测预警对象得到有效扶持。

落实扶持保障政策。整合扶贫产业、就业培训、创业支持、医疗救助、教育资助、应急救助、住房保障、低保保障等国家政策资源，实行“一增一降一保障”扶持，即通过产业带贫益贫、就业扶持、低保保障等增加困难群众家庭收入，通过政策减免、医疗救助和教育救助降低困难群众教育、医疗刚性支出，通过全面普查、动态筛查、安全鉴定等确保住房和饮水安全。

争取公益资源帮助。充分利用东西部协作、中央定点扶贫、江口籍成功企业人士帮扶等途径，积极争取社会众筹、公益团体、爱心人士、公益平台、慈善基金等公益资源支持。根据扶持政策对象因病、因学、因灾所需，有针对性地补足政策短板，解决现有国家政策和部分群众实际困难契合度不够的问题。

启动防贫救助保障。建立县级防贫救助资金池和10个乡镇（街道）防贫救助资金池，重点对因灾、突发大病、突发事故等新致贫对象，通过相关政策和公益资源扶持后，仍然无法达到“两不愁三保障”要求的防贫对象，及时启动“防贫救助”项目，由县扶贫办负责统筹协调和审核实施，县、乡两级组建联合核查工作组，按照核查、认定、公示的要求实施救助，确保不出现一例返贫、不发生一起致贫。

在实施保障过程中，江口县切实做到因户施策、因人施策。例如，德旺乡净河村和平组杨某，全家5口人，是2017年的脱贫户。2019年杨某的女儿因患鼻咽癌，女婿要照顾经常住院的妻子，无法正常就业，存在返贫风险。发现这一情况后，有关方面及时核实，并按程序将其纳入监测对象，制定帮扶方案：一是将其家庭纳入民政重点保障对象，保障其家庭每月1581元的政策性收入；二是申请社会公益“水滴筹”，解决后续治疗自付费用；三是待病人病情稳定后，为其申请公益性岗位（护林员）；四是扶贫产业“差异化分红”扶持。如今，一家人申领了低保、接受了社会救助、开起了小卖部，还享受产业分红倾斜。

再例如，太平镇岑忙村三组杨某，离异，一女一子都在上学，非建档立卡贫困户。2019年2月，杨某因与村民发生纠纷被判入狱，导致其子女无人抚养陷入困境。太平镇及时启动防贫应急措施：一是将杨某家庭纳入新增民政长期保障对象，月政策保障资金834元；二是明确其亲属作为责任人负责孩子日常监护；三是协调申请民政和教育资助政策，包括临时救助金2000元，并向学校申请困难学生生活费补助金；四是启动岑忙村春晖社资金池的资助，帮助两个孩子继续读书；五是中国浦东干部学院驻江口定点扶贫工作队搭建助学渠道，争取到两位爱心企业家每人每年资助5000元助学金，同时通过“中国浦东干部学院刘哲昕爱心团队”获得持续助学资助。

对因各种原因需要民政兜底保障的对象，江口县采取民政兜底、爱心捐助等措施予以保障，并整合农村闲置学校、村委会等资源，建成敬老院10所、规范化农村互助幸福院34所，对其中的252名残疾、智障等特殊困难群体集中供养。

“防止返贫致贫，最根本的还是要抓产业、促就业。”杨华祥说。目前江口县按照“农村抓产业、城镇抓就业”的扶贫思路，立足生态优势，深入推进农村产业革命，大力发展生态茶、冷水鱼、猕猴桃等主导产业，茶叶种植面积达到17.35万亩，特色水产养殖面积达到0.73万亩，猕猴桃种植面积达到1.451万亩，中药材种植面积达到3.69万亩。农户通过扶贫龙头企业带动，自我发展或基地务工等方式，实现了长效增收、稳定脱贫。

同时，江口县按照“保居民就业”的要求，积极贯彻落实“六个优先”创业就业政策，即培训资源优先满足搬迁群众、新增公益性岗位优先安排搬迁群众、新增城镇就业岗位优先推荐搬迁群众、安置点门面优先让利搬迁群众、城市服务产业优先扶持搬迁群众、创业政策优先支持搬迁群众，2019年投入技能培训及创业补贴1200万元，新引进扶贫就业车间8间就业岗位930个，新开发县城公益性岗位180个。

（作者：熊云，系中国浦东干部学院副院长）