五、高效率的管制体制是深化垄断行业改革的保障

1．管制是垄断行业改革后解决市场失灵的制度安排

垄断行业的自然垄断性决定了垄断行业是一个最为典型的市场失灵领域。根据传统经济理论，在垄断行业实行国有制，即实行国有企业垄断经营的体制，但实践证明这是一种低效率的制度安排。这是在垄断行业实行以引进与强化竞争机制和推进民营化为主要改革内容的基本理由。与此相适应，政府对原有垄断行业实行国有企业垄断经营的制度安排就不适应改革后的垄断行业的需要，如果不进行制度创新，就会严重地阻碍垄断行业的快速发展。这在客观上要求对垄断行业实行新的制度安排。

管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。管制是垄断行业改革后解决市场失灵的新的制度安排。这是因为，对垄断行业实行以促进竞争和民营化为主题的管理体制改革后，原有单纯的国有企业将改革成为混合所有制企业，而且，相当数量的民营企业进入垄断行业，成为垄断行业的经营主体。由这些企业的性质所决定，它们将主要以利益最大化为经营目标的，同时，它们仍然具有一定的垄断力量，这就会形成一种新的市场失灵。但改革后，政府就不能像过去管理单纯的国有企业的方式去管理混合所有制企业和民营企业，从而“倒逼”政府改革垄断行业的传统管理体制，建立与垄断行业改革相适应的新的管制体制，对这些混合所有制企业和民营企业实行有效管制，以解决垄断行业改革后新的市场失灵问题。

同时，垄断行业改革后，还要求政府管制方式的创新。如前所述，垄断行业改革后，国有企业与民营企业在垄断行业分布的基本格局是，国有企业主要分布在具有网络性的自然垄断性业务领域，而民营企业则分布在竞争性业务领域。对于民营企业，政府尽可能运用市场机制，采取间接的、激励性的管制方式，以引导民营企业在实现自身经济利益的过程中，同时实现社会公共利益。对于国有企业，政府也要改变原有的管制方式，模拟市场竞争机制，尽可能采取激励性的管制方式，刺激国有企业提高效率。

正因为在市场经济体制下，基于以垄断行业管制为核心内容的经济性管制的重要性，同时，在经济发展的基础上，日益强调对环境保护、卫生健康和工作场所安全等方面的社会性管制，中国已将政府管制（市场监管）作为一项重要的政府管理职能。因此，垄断行业改革后，管制是确保垄断行业有序健康发展，维护消费者利益的必不可少的一项制度安排。随着垄断行业改革的深化，必须加强对垄断行业的有效管制。

2．有效管制需要建立高效率的管制体制

中国垄断行业的传统管理体制是建立在国有企业垄断基础上的，并通过国有企业垄断经营以解决市场失灵问题。但垄断行业改革后，政府通过管制手段解决市场失灵，显然，原有的传统管理体制就不能适应有效管制的要求，必须建立新的管制体制。而且，垄断行业改革后，实行政企分离，政府与企业之间脱离了传统的直接管理与被管理关系，这也要求建立新的管制体制。可见，政府管制体制对于政府管制效率具有决定性影响，对垄断行业实行有效管制必须建立相应的管制体制。

建立中国垄断行业管制体制，实质上是对原有计划体制下的管理体制进行改革，建立与市场经济相适应的管制体制。从发达国家的经验看，管制体制的基本框架主要是由完善的法律制度、高效率的管制机构和有效的社会监督机制这三方面内容组成的。其中，完善的法律制度是政府管制的基本依据，高效率的管制机构是实现有效管制的组织保证，有效的社会监督机制是促使管制机构以公共利益为导向实行公平、公开、公正管制的重要外部力量。

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(作者王俊豪：浙江财经学院院长、教授，杭州310018)