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古代副职的精彩和无奈
www.fjsen.com 2009-10-30 16:15  完颜绍元 来源:人民网-《人民论坛》    我来说两句

历代正副官员相辅模式的演变

从秦汉到明清,中国地方行政建置虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道(路)州(府)县三级制、省(司)府州县复合制等多种变化,但各级政权的“领导班子”设置,基本上都是正副职官员相辅模式,且大多为一正二副到一正三副,只有京师、畿辅、陪都所在,因为政事繁杂而多设副职。如秦汉是郡县二级制,郡政府的正官为郡守,副职为郡尉(后称都尉)、郡丞;县政府的正官称县令、县长,副职为县尉、县丞。小县一丞一尉,大县一丞二尉,京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步,就是京县四尉之一。

“领导班子”之所以多取正副官员相辅模式,一方面是借助副职对正官的辅助提高工作效率,另一方面也寓有相互制约之意。此种通过副职设置实施同级监督以利于朝廷控制的深意,可以以宋代为标本。宋代的州一级政区有府、州、军、监四种,州级政府各设知州(知府、知军、知监)一人为正官,通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初,在逐次消灭各个割据政权的统一战争中,为笼络人心,稳定政局,往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导,同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判,凡是州府公事,必须由通判与知州同签,方得施行,实寓监督之意。往后,通判制度推广到宋朝全境。神宗朝官制改革,通判被明确为副职,设置员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定,大体为一至二员。其他像签书判官、推官等,实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理,而且有会同知州、通判签署公文的权利。

职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制,行政级别六百石的郡丞虽然有“二太守”的名义,但对于郡政的影响,其实还比不上只有一百石级别的主簿,就是郡府办公室主任,因为主簿是太守自署的,既是亲信,又指挥自如,比起中央派来的郡丞,自然更容易得到郡守信任。郡守与郡丞相处,亦非太守和“二太守”的关系。汉宣帝时严延年任河南太守,其郡丞看见领导就像老鼠见了猫。

守尉相争影响施政,所以东汉曾一度取消过都尉,后来因为实际需要,又不得不恢复。但是魏晋以来,副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开,如郡太守为五品,其副职郡丞、长史都下居八品,后来又规定副职对正官要“施敬”,就是行下属谒见上司之礼。级别拉大,行施敬礼,肯定有助于克服守尉相争之类,但地方权力过于集中在“一把手”手里而导致朝廷尾大不掉的问题却严重了起来,整个魏晋南北朝都受此困扰。所以到了唐代,又有新的对策来加以调整:一方面是缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品,别驾为从四品,长史为从五品上,司马为从五品下,一正三副,使之成为一个梯级结构;另一方面是分曹治事的属官们也都由中央任命(以往都由正职官员自己聘任),从操作层面上讲,州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式,对于实施同级监督和提升中央集权,都产生了实效。

两宋在限制正官擅权方面创意更多,比如前文提过的州县政府会签制度,说白了也是让正副官员相互掣肘的设计,好处是能够有效防止“一把手”专断独行,坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。


责任编辑:赵舒文
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