历代正副官员相辅模式的演变

从秦汉到明清，中国地方行政建置虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道(路)州(府)县三级制、省(司)府州县复合制等多种变化，但各级政权的“领导班子”设置，基本上都是正副职官员相辅模式，且大多为一正二副到一正三副，只有京师、畿辅、陪都所在，因为政事繁杂而多设副职。如秦汉是郡县二级制，郡政府的正官为郡守，副职为郡尉（后称都尉）、郡丞；县政府的正官称县令、县长，副职为县尉、县丞。小县一丞一尉，大县一丞二尉，京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步，就是京县四尉之一。

“领导班子”之所以多取正副官员相辅模式，一方面是借助副职对正官的辅助提高工作效率，另一方面也寓有相互制约之意。此种通过副职设置实施同级监督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代为标本。宋代的州一级政区有府、州、军、监四种，州级政府各设知州（知府、知军、知监）一人为正官，通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初，在逐次消灭各个割据政权的统一战争中，为笼络人心，稳定政局，往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导，同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判，凡是州府公事，必须由通判与知州同签，方得施行，实寓监督之意。往后，通判制度推广到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明确为副职，设置员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定，大体为一至二员。其他像签书判官、推官等，实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理，而且有会同知州、通判签署公文的权利。

职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制，行政级别六百石的郡丞虽然有“二太守”的名义，但对于郡政的影响，其实还比不上只有一百石级别的主簿，就是郡府办公室主任，因为主簿是太守自署的，既是亲信，又指挥自如，比起中央派来的郡丞，自然更容易得到郡守信任。郡守与郡丞相处，亦非太守和“二太守”的关系。汉宣帝时严延年任河南太守，其郡丞看见领导就像老鼠见了猫。

守尉相争影响施政，所以东汉曾一度取消过都尉，后来因为实际需要，又不得不恢复。但是魏晋以来，副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开，如郡太守为五品，其副职郡丞、长史都下居八品，后来又规定副职对正官要“施敬”，就是行下属谒见上司之礼。级别拉大，行施敬礼，肯定有助于克服守尉相争之类，但地方权力过于集中在“一把手”手里而导致朝廷尾大不掉的问题却严重了起来，整个魏晋南北朝都受此困扰。所以到了唐代，又有新的对策来加以调整：一方面是缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品，别驾为从四品，长史为从五品上，司马为从五品下，一正三副，使之成为一个梯级结构；另一方面是分曹治事的属官们也都由中央任命（以往都由正职官员自己聘任），从操作层面上讲，州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式，对于实施同级监督和提升中央集权，都产生了实效。

两宋在限制正官擅权方面创意更多，比如前文提过的州县政府会签制度，说白了也是让正副官员相互掣肘的设计，好处是能够有效防止“一把手”专断独行，坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。