副职该多少，痼疾何时了？

晚明以后，州县副职地位急速跌落，到清代则跌到谷底，中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享，州县官就是“一人政府”，副职基本处在开会陪座、发告示联名的层次。因为已成为官场花瓶，故编制上也从紧，并非所有的地方政府都要设副职，据《光绪会典》卷四、卷五记：全国共有73个直隶州、145个属州，仅设州同知52人，州通判70人；共有1314个县，仅设县丞345人、主簿55人，平均每三个县还摊不上一个副职。但“一把手”不是千手观音，事实上绝无一个人承担州县政府所有职能的可能，结果就是幕友、长随、书吏、衙役四套班子合成一个“混沌整体”，按照与正官的关系亲疏、委托轻重等差别，在不同方面和不同阶段上充当“一人制”的工具，由此造成的组织不善和缺乏协调必然导致行政效率低下。不受制约的权力必然导致滥用和腐败，在缺乏同级监督的清代地方官场上，这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑，纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。惜乎还没等到这一轮“分州县之职守以策副贰之精神”的机制改革启动，大清朝就折腾完了。

综上所述，约知从秦汉到明清，地方政府的副职配置以及与此相关的一切制度，都经历了曲折多变的沿革。不过各具千秋之间，也有贯通历代的共同之处，就是副职的实际人数，往往比编制所定要多。没有副职，难以实施权力制约；副职太多，也会造成行政成本暴涨、行政效率低下等弊端。为此，从汉魏到晋唐，诸如《裁减丞尉诏》一类的“减副”文件常有发布，但是动真格很困难，如唐代德宗贞元三年，中央实施州县减副，总共才减了千余人，平均一个县还摊不到一个，居然“怨嗟盈路”。

历朝各代中地方副职超编最多的，要数宋朝。真宗咸平四年，有关部门汇报最新一次精官简政成果，谓裁减天下冗吏十九万五千人。所减者如此，未减者可知。这么多干部，虽然中央各机构已经“员外加置，无有限数”，毕竟只能收容极小一部分，其他都分流到各部门各单位充实领导力量。王禹偁告诉皇帝：臣故乡济州，早先是一个刺史、一个司户(民政科长)，没耽误工作。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职，现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的，一州如此，天下可知。而这种现象，亦正是中国职官史上的痼疾之一。

（作者为上海书店出版社编审）