“居住证制度”改革：预期与局限

2010年5月27日，在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（下称《通知》）中说：“要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。这被媒体视为户籍制度改革的新举措。那么，如何解读此项改革的政策含义？

■在全国范围内实行居住证制度不是户籍制度改革，而是流动人口管理制度改革

如果要落实《通知》精神，就得让实行暂住证制度的城市，废除暂住证，实行居住证，并以此完善暂住人口登记制度。但《通知》没有涉及到城市公共资源的共享问题。《通知》给地方政府以很大的政策具体化空间，使其在落实中央政策过程中少遇阻力。不同的城市、根据不同的具体情况，可以不同程度地降低公共资源与福利共享门槛。从这一意义上说，《通知》对地方政府的强制性并不强。地方政府可以根据当地的社会发展、劳动力需求、经济增速目标，制定实行居住证管理福利政策。因此，居住证制度是对暂住证制度的改革，而非对户籍制度的改革。因为在居住证制度实施中可能涉及到子女教育、社会保障等利益相关内容，故此项制度的实行，可能会在连带效应中强化流动人口信息登记工作，给流动人口的管理与服务工作带来一定程度的方便。

从这个意义上说，居住证与户口簿不可同日而语。有城市户口簿，就可以购买经济适用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大学、如果符合选举年龄，还可以享受选举权与被选举权。但如果是流动人口，即使持有居住证，也很难享有上述的各项福利或权利。

■不同城市附着在居住证上的有限福利内容，也套用原有以户口制定福利政策的旧套路，而非制度创新

从本质上说，这些内容大多都是中央政府屡次发文件强调的内容。比如说流动人口子女在城市享有九年义务制教育问题、流动人口参加社会保障问题、计划生育基本项目技术服务等，都是中央各部委明确发文强调的内容。地方政府本应该不打折扣地执行，但却因为种种原因，或者执行不力、或者只配发文件，但却“难以落实”，造成中央与地方之间政策执行中的各种矛盾，给流动人口带来这样或者那样的困难。近期各地推行的居住证制度，实际是把中央政府的政策精神，附着在居住证上落实。而这种落实，都附加了很多条件限制。比如居住证制度的始作俑者上海，即使你持有居住证满一定年限，并完全符合落户规定，也需要排队等落户指标。更何况所谓的人才居住证，本身就与绝大多数农民工相距甚远。