三、县域治理改革的建议

通过对地区案例的充分讨论和深入交流，对问题的透彻分析，针对目前改革的难点疑点，与会专家提出了相应的政策建议和改革思路。总结如下：

第一，明确改革愿景，大力培育改革共识。专家建议省管县体制改革的总体愿景可以设定为：减少层级，强化县政，市县协调，人民满意。减少层级是指地方行政层级从省―市―县―乡镇四级转变为省―市、县―乡镇三级；强化县政是指加强县级政权建设，并提升县域经济社会发展的活力；市县协调是指大中城市和县域经济社会的发展要兼顾效率和公平，实现互利互补与合作共赢；人民满意是指改革过程和最终结果都要实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。

第二，采用渐进的方法，推进分类改革。省管县体制改革可以沿着以下步骤有序展开：一是财政省管县、强县扩权或扩权强县改革试点。二是将财政省管县、扩权县推广到大部分县。三是选择一部分经济发达的县由省全面直管。四是选择条件成熟的省区对省管县全面试点。五是在全国推进省管县及其相应的配套改革。

第三，根据地区特点，允许多层次并存。东部经济发达的地区，实行省直管县后，可以考虑把乡镇政府撤销，经过进一步整合、减少数量，变为派出机构，使纵向管理层次进一步扁平化；中西部地区，乡镇政府可以继续存在，但需要在财政上实行乡财县管，避免乡镇因生存问题增加民众的负担，也使其承担的公共服务事项与其财政能力相适应。

第四，改革行政区划，合理调整省县规模。如果完全实行省管县的体制，31个省级政府将直管2384个下级政府，平均管理幅度为76.9个。就目前的政府职能与技术保障而言，这一管理幅度超出了我国省级政府的调控与监管能力。因此，改革行政区划，调整省县规模势在必行。可以适度增加直辖市数量；逐步划小面积过大省区，增加省级政府；积极探索新的设市模式；渐进整合县级政区等。

第五，转变政府职能，实现市县协调发展。转变政府职能是省管县体制改革成功的关键。目前，应着力做好以下三个方面的工作：一是政府职能有“越位”的需“退位”；二是政府职能有“缺位”的要“到位”；三是政府职能有“错位”的应“正位”。另外，在推进县域经济社会发展的同时，需要从制度上保证中心城市的正常发展，做到“强市活县”。

第六，实行市县分等，推进干部人事制度改革。无论是在区域面积、人口数量，还是在经济总量、人均收入等方面，我国的市与县、市与市、县与县之间都存在着很大的差异。如果把它们都作为同一等级由省来进行直接管理，在机构设置、人员编制、干部级别、行政权限等方面都给予相同的待遇，显然是不合理的。所以，有必要对市县进行分等管理。实现省管县体制下的市县分等，党政干部就可以更灵活地在省域内进行竞争交流，同时也减少了过去由于各地级市所辖政区数量不同而给县级政区干部带来提拔机会不公平的现象。省管县干部人事制度改革的重点则在于推进省直管县委常委制度，同时建立健全县委常委会领导下的干部公开竞争机制，并改革干部异地交流制度。与此同时，需更加重视对市县政府及其领导干部在统筹城乡发展方面的业绩考评。

第七，完善法律法规，搞好制度配套。目前的市管县模式不符合宪法的规定。从法治的角度讲，政府通过法定程序实现改革措施的法制化，为改革确立坚实的合法性基础，这是省管县体制改革的必由之路。从更广义的角度讲，省管县的合法化路径可以遵循两个基本导向：制度导向与民主导向。前者是指行政改革必须遵守现有的法律法规；后者是指行政改革必须具有民主的正当性，能获得人民群众的普遍赞成与支持。因此，省管县体制改革的合法化，可借助于两种方式来实现：一是对于需要法律法规支持的改革内容，建立一个完善的法律制度体系；二是对于可以借助正当化来实现合法性的改革内容，构建一个健全的民主政治体系。