2011年1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式公布施行。相较于修改前的条例,新条例更加注重保护私人合法财产权利,致力于构建和谐的城市房屋拆迁关系,令人欣喜。但必须看到,房屋拆迁问题关系到中国经济发展的模式,关系到GDP,关系到地方的财政收入,关系到多个利益相关者的切身利益。因此,条例修改的背后,涉及的是巨大的利益格局调整问题。在这种意义上,修改条例仅仅是在房屋拆迁问题的解决上迈出了第一步。依个人拙见,理顺以下三重关系,才可能标本兼治解决拆迁问题。

一是中央和地方的关系。中国幅员辽阔,各地区发展很不均衡,因此中央政府与地方政府的关系是历代政治家必须关注和思考的核心问题。

1949年新中国成立后,曾逐步推行高度集权的计划经济体制,权力向中央高度集中,地方政府自主权小,积极性也不够。上世纪70年代末开始的改革,一项主要内容就是中央向地方放权,以调动地方的积极性。上世纪90年代初,为解决中央政府的财政困难,我国实行了分税制改革。这是一个重要的分水岭,大部分的财政收入又从地方政府转移到了中央政府,中央政府再次通过掌控财政收入和财政分配的权力,强化了自身的地位。分税制改革之后,地方政府承担了较多的事权,但享有的财权与事权严重不匹配,如何获得较多的财政收入成为不少地方政府的头等大事。于是不少地方政府提出要“经营城市”。经营城市的主要形式是进行房地产开发,拆迁问题随之浮上台面。因此,理顺中央与地方关系,实现地方政府事权与财权的匹配,是解决拆迁问题必须要考虑的前提。

二是发展和维权的关系。中国尚处在实现现代化的进程之中,实现国家的富强事关中华民族的切身利益,因此在保护私人合法财产和推动社会经济健康有序发展之间,必须保持适度的平衡,平衡的关键是如何界定公共利益。

依据物权法第42条第1款的规定,为了公共利益的需要,在给予补偿的前提下,政府有权依照法律强制征收私人的合法财产。但要界定什么是公共利益是非常困难的。有些符合公共利益的项目,是以商业项目的形式开发的。有些完全是商业性的行为,却又打着公共利益的旗号。因此,要用一个普遍适用的标准界定一个项目是否是为了公共利益的需要,是不大可能的,唯一能做的是设计一个合理的程序,通过这个程序来决定什么是公共利益。这个程序应当由两个环节组成,一个环节是公众参与,一个环节是政治决断。

公众参与的形式很多,可以是论证会,也可以是听证会,目的是推动形成共识。但无论是论证会还是听证会都不能最终决定一个项目是或者不是为了公共利益的需要。最终决断的权力应该授予各级人大及其常委会这样的权力机关以及人民法院这样的司法机关。在利益格局日益复杂化的背景下,必须发挥这两个机构的作用。

三是城市和农村的关系。中国今天不少的社会矛盾,追究到最后都与城乡二元结构有关。目前房屋拆迁中的一些极端事件,就是发生在城乡结合部的集体土地上。随着中国城镇化进程的加速,集体土地上的房屋拆迁问题一定会更加突出。而现行的拆迁和土地管理制度,在城乡二元结构背景下,是城市一套,农村一套;国有土地一套,集体土地一套。这种状态的持续无助于拆迁问题的全面解决。因此,应当尽快启动土地管理法的修改,实现城乡居民在房屋拆迁问题上的一体对待,做到平等保护。(作者为中国人民大学法学院教授)