县级地方改革可成为突破口

从现实来看，加快县级地方的体制改革可以成为全局性改革的突破口。一方面，县级地方处于政治体制的底部，是可控的；另一方面，县级地方是政治体制基础的基本和关键的部分，解决好全国大多数县级地方的问题，即可天下大定，为“顶层”的改革奠定稳定的社会政治环境。非常重要的是，推进县级地方改革，可以有效分解和疏导公众对全局性改革的压力；同时，县级地方的改革正在进行之中，迫切需要在加强顶层设计的基础上加以深化。

2011年04月20日，国务院常务会议研究部署2011年深化经济体制改革重点工作，其中要求“开展省直接管理县（市）试点”。据报道，省直管县改革试点早已经在进行中。2009年 4月12日中共中央组织部发布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，规定选拔任用县委书记应按程序报经省级党委常委会议审议。同年7月9日，国家财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求“省直管县”财政改革将在2012年底前在全国大部分地区推行。落实了省对县的人事和财政管理权，“直管”的问题基本上也就解决了。但是，无论是人事权还是财政权，省级的直管都只能是以“省直管县”替代“市管县”体制的一种过渡性的做法。从长远看，“省直管县”既不必要，也不可能，县级地方自治将成为改革的最终选择。因此，县级地方自治可以尽早进行改革试验。

现阶段“省直管县”改革是一个“放权强县”的改革，强调的不是省对县的“管”，而是赋予县的自主权。比如吉林省在省委直接任命县委书记、县长的同时，一下子下放了876项权力给县级政府。而对于一级政府来说，在所有权力当中，财政权恰恰是最重要的权力。虽然目前县级财政具有很强的独立性，但既然体制规定省“直接管理”县财政，毕竟要对县级财政形成一定的约束。问题是，对于县级财政权，省政府要管到位、管得好，都是鞭长莫及、无能为力，“管”也很可能只是形同虚设。很难想象，一个省财政厅能够负责任地“管理”几十个、上百个县的财政预算及其执行。从长远看，省县之间必将分权，省与县之间的“分税制”和财政转移支付制度将成为省县关系的基础，而由县级人大取代省政府对县政府财政预算的管理和监督权，应当是必由之路。由此而来，县级人大将实际上形成对县级政府权力的有效监督，县级主政者由县级地方选举产生也将成为必要和可能。目前人事权由省委掌控也是人们所习惯的领导方式，它也将因时而变。最重要的是，县委书记、县长由省委直接任命，就会使他们一定要向上负责而不一定要向下负责；而如果“省直管县”改革赋予了作为县级地方主政者的一大堆权力，他们却不能够以向下负责为主的话，就有可能很难保证他们掌握的权力具备应有的公信力。随着改革的深化，中央、省对县级地方的控制最终应当主要通过法律关系来实现，而不应当通过直接的行政管理的方式来实现。如果说在“省直管县”改革初期省委直接任命县委书记和县长、省政府直接管理县财政是不得已而为之的话，那么从这一改革开始，从国家层面来说，改革领导者就应当对县级地方自治作出战略规划，努力在推动县域经济发展、新农村建设、全面建设小康社会的同时，实现国家对县级地方的有效领导；从省县地方来说，改革领导者则应当积极因应中央的“顶层设计”，根据本地情况进行“中层设计（地方设计）”和“基层设计”，并积极进行改革试验。

为此，本文建议各地省级以及有关层级的地方政府更加积极主动地适应国务院关于推进省直管县改革的要求，对省直管县之后县级地方自治的改革尽早进行调研论证并作出科学规划；特别是像福建省以及浙江、广东、江西纳入海峡西岸经济区、被要求在改革方面先行先试的地方，应当尽早结束对“顶层”的改革设计等待观望，尽早进行局部范围比如说每个地级市范围内拿出两个县进行改革试点，从而像改革开放初期为中央改革方针政策提供实践基础的四川和安徽那样，为今天的改革“顶层设计”提供经验支持。