如何提高有效制度和有效政策的供给能力

努力提高有效制度和有效政策的供给能力，是党和政府当前面临的重大课题。解决这个问题，可以从以下三方面加以思考：

首先是主体的提升与完善问题。制度与政策的提供是否有效，必然与制度和政策的设计、规划及执行者有关。原则上说，所谓主体的提升与完善，包括两方面基本内容：

一是主体的认同性。认同性的问题，在政治实践中具有十分重要的地位。所谓认同性，是指较为多数的相关人表示出对其制度或政策供给主体的赞同和支持的倾向。研究表明，广泛并高度的认同性是一国或一地之法律、制度、政策有效性的重要基础。比如，在一个单位或者一个部门，如果大多数职工非常认同其主管领导，那么这个领导的所有指令和号召就会得到有效执行。可以说，主体具有高度的认同性，其管理的成本就会降低，管理的成效就会提高。

二是主体的综合素养基础。大凡有效制度和有效政策的主体，需要具备价值、知识、智慧、技艺四位一体的良好素养。价值决定着制度和政策供给的方向，也直接影响到制度和政策的认同基础。在政治实践中，很多制度供给和政策供给之所以没有成效甚至产生负成效，除了价值偏离之外，一个非常直接的原因，是由于知识的缺乏导致的。特别是在现代社会，面对复杂的社会情势，提供良好的制度和政策尤其需要深厚的政治知识和相关业务知识基础。

其次是要注重程序科学的问题。有效的制度供给与政策供给需要基于这种制度和政策的 “产出规范”问题。如何形成一套科学合理的制度和政策议题的提出、讨论与论证、决策以及跟踪修正的程序，是保证其有效性的技术基础。从政治社会学以及社会心理学的角度来看，人们认同规范程序的倾向一般总是强于制度和政策或者其提供者本身。譬如，一项关于收入分配的政策，只要其具有规范的并且获得广泛认同的“产出程序”，就有可能获得较高的认同度；反之，如果其 “产出程序”不科学不合理，而不管其内容如何，也有可能得不到较高的认同。最近媒体披露的有关成都 “听证专业户”的情况，就是一个例证。

有效制度和政策的产出程序包括提案程序、论证程序、抉择程序等主要程序。这些程序还包括两个基本方面：制度程序和技术程序。所谓制度程序，主要是指基于一定价值取向并经过预设的规范，譬如说谁有资格提出议案以及谁有权力作出决断等。根据首长制原则，一个组织的行政首长具有这个组织管辖范围内所有事项的决断权力和责任。而在委员会体制下，一项制度或政策的产出，需要以该委员会成员过半数或2/3多数的支持为依据。所谓技术程序，即包括了提案、讨论或论证、抉择等方法。遵循既定的制度程序和技术程序，是有效制度和政策供给的必要基础。

第三是关于注重研究的问题。制度和政策的供给属于政治决策的领域。近代英国思想家斯图亚特·密尔曾对政治决策的要义作过精辟论述，认为任何政治决策，如果能够克服或者说有效解决两个方面的问题，都会是非常成功的。这两个问题，第一是自利，第二是无知。就是说，无论是制度与政策供给者的自利倾向，还是其知识的缺乏，都会导致制度和政策供给的失败。因此，我们一方面要避免供给者自利倾向，需要主体的提升与完善，另一方面要解决供给者知识有限问题，建立健全完善的研究、咨询与参谋体系，加强对于制度和政策供给行为的研究，充分借助外脑的作用。（作者系上海市社联党组副书记、中国政治学会副会长、上海市政治学会会长）