从理论上说，地方政府债务是由财政收支缺口产生的，但收支缺口反过来是地方政府根据举债约束和上级资助的激励进行选择的结果。为了对地方政府债务形成有效管理，使其在财政分权制度下尽可能地为地方公共财政起到良性的推动作用，市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理成为各国对地方政府债务进行管理的基本政策工具。

市场约束。在发达的市场经济中，资本市场本身就会对地方政府的借债行为形成约束。地方政府为了在借贷市场上树立良好的融资信誉，会主动对自己进行财务约束。不过，市场约束要能够产生效果，需要一些相应的制度基础。首先，国内的金融市场必须是自由、开放和完善的，政府无法通过对金融中介的管制或者干预把自己置于借款人的优先地位。其次，地方政府的未偿付贷款和偿款能力等信息必须及时对投资者公开。再次，中央政府能够以可信的方式表明其不会在地方政府濒临破产时进行援助的立场。最后，地方政府能够有专门的部门负责从市场信息到借款政策的传导。

行政控制。在一些国家，中央政府会直接对地方政府的借款实行控制。例如，对地方政府按年度（或更短的时间窗口）进行借款总额控制（立陶宛）；禁止地方政府对外借款（墨西哥）；对地方政府的借款进行审查和监督（印度、玻利维亚）；地方政府的借款先由中央政府集中进行，然后再向各级政府转借（拉脱维亚、印度尼西亚）。但这种严格管理的实际效果可能并不尽如人意。如果地方政府的预算支出得到了中央的支持，那么实际上中央就为地方提供了隐形的财政担保，会引发预算软约束问题。如果地方政府财政支出决策还有一定的自主性，这一问题就会更加严重。此外，地方政府还可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择。中央与地方政府的信息不对称问题也是中央直接控制地方借款不能起到良好效果的又一原因。

规则管理。规则管理的指标包括地方财政赤字上限（西班牙）、地方政府偿债能力指数（日本）、地方债务累积上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德国）等。一方面，由于规则管理更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，可以降低预算软约束的消极影响。但另一方面，规则管理缺乏灵活变通的空间。如在经济遭遇外部冲击时，难以通过财政政策来缓解经济下滑、失业上升等困难。此外，如果规则管理只是针对总体的预算平衡，地方政府为了保持预算平衡，可能会将财政支出在经常性支出和资本性支出之间进行转移，导致其中某项支出不足引起财政结构方面的一定失衡。而如果没有考虑到预算外项目或者具有半政府性质的单位（如地方的国有企业），那么地方负债可能会从预算内转移到预算外并逐渐积累。

协商管理。这种模式存在于澳大利亚和一些欧洲国家，是对其他几种模式的折中。中央政府和地方政府会就地方债务问题进行持续的协商讨论，通过讨论促使地方政府把地方经济自身发展和国家整体的宏观经济稳定都纳入考量，同时也为针对不同地区作出区别规定留出了一定空间。通过组织各层级的政府对话，可以更有效地实现宏观经济稳定，同时又能保持一定的灵活性以应对外部冲击。然而在操作不当时，也可能削弱中央政府的权威，造成地方政府的预算软约束。

需要特别指出的是，在中国这样的转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素——政策制定者、财务管理者、投资者和普通居民等，对于地方政府债务问题所持的态度。特别是在2007—2008年的次贷危机发生之后，转型经济体比工业国家所受的冲击更大，社会各方面对于地方政府进入金融市场可能会持更加谨慎的态度。

（作者单位：中央财经大学财税研究所）