国外普遍重视中小企业的发展，政府在促进中小企业发展上也积累了很多经验，研究国际经验对我国制定中小企业政策具有借鉴意义。

高度重视中小企业的地位和作用

（一）通过法律法规确立中小企业的重要地位

美国《小企业法》明确指出,只有充分发挥小企业的实际和潜在能力，才能保障国家安全和经济繁荣。日本20世纪90年代前认为中小企业是弱势群体，进入21世纪后，新《中小企业基本法》认为，中小企业是“创造新产业、创造就业机会、促进市场竞争和搞活区域经济的主体”，2010年《中小企业宪章》进一步将中小企业的地位提升到“经济的牵引力和社会的主角”。欧盟的《小企业宪章》认为中小企业是“欧盟经济的核心力量”，是确保有活力和竞争力的经济主体，并将“小企业优先”作为制定政策的原则。

（二）经济和社会地位进一步加强

发达国家的中小企业是经济发展的核心力量。美日欧中小企业占全部企业的比例均在97%以上（其中微型企业近90%），成为活跃经济的主体。对GDP的贡献，美国、日本、欧盟分别达到了50%、56.7%（2000年）和58%（2008年），是保持经济稳定增长的动力。中小企业发展的质量越来越高，与大企业的差距在缩小，一些国家某些领域中小企业的劳动生产率甚至高于大企业。如欧盟水电煤气行业以及不动产、租赁等服务业的中小企业所创造的附加值高于大企业，从日本2002-2007年人均销售收入看，批发和零售业的中小企业劳动生产率也高于大企业。美国平均雇员的创新活动是大企业的14倍。

发达国家的中小企业对社会稳定做出了贡献。美国60-80%的新增就业由中小企业创造。日本和欧盟的中小企业吸纳就业近70%，特别是欧盟的中小企业对新增就业贡献很大，2002-2008年欧盟27国平均每年就业率增加1.9%（大企业0.9%）。

（三）中小企业的作用不可替代

中小企业具有市场灵活性和个性，与大企业既是竞争也是互补关系。中小企业的作用可概括为：（1）市场竞争的促进者。不仅促进现有市场竞争，还创造新市场促进市场竞争。（2）创新的担当者。在专业化分工中，拥有核心竞争力的中小企业，不仅为大企业提供配套服务，还与大企业共同承担产品研发，决定最终产品的竞争力；中小企业提供多元化的产品和服务，应对多元的消费市场和需求。（3）创造就业的担当者。（4）区域经济和社会发展的担当者。中小企业与当地经济紧密相连，是区域产业集群和商业集群的核心力量。特别是微型企业对当地社会的稳定做出了贡献。（5）传统文化的传承者。中小企业很多活跃在传统文化领域，对传统文化的继承发挥重要作用。多数国家认为中小企业标准是制定和实施中小企业政策以及中小企业统计的重要依据，但也有一些国家认为对中小企业很难制定统一的标准，甚至有的国家认为制定中小企业标准没有实际意义。对中小企业的定义一般从定性和定量两方面考虑。

美国：小企业法对中小企业的定义是“独立经营且在业务领域不占支配地位”，此外，还规定“在具体定义时可参照一系列指标，特别是员工数和企业销售额”。美国在定义时综合考虑了量的指标和质的指标。同时，还考虑到了每个产业的特征（竞争程度、平均企业规模和分布、技术创新、进入障碍大小、初期投资成本等）。

日本：中小企业基本法对中小企业和小规模企业（相当于微型企业）进行了定义（表2）。但小规模企业的划分在实际政策执行中，更多考虑“是否具有家族经营性”、“经营收入是否只能维持生活水平”等因素。

欧盟：中小企业除了定量之外(参见表3)，“未被其他一个或多个大企业持有25%以上的资本或经营权”也是一个必要条件。

德国：认为对中小企业定义不会获得实际利益。因而，没有关于中小企业的一般法律，其定义依据不同相关法律。德国中小企业研究所（IFM）建议使用表4作为统计定义。此外，批发业员工数200人以下、零售业100人以下、服务业50人以下也被视为中小企业。《手工业秩序法》规定125种手工业为中小企业。

英国：认为很难对中小企业进行统一定义，因此，没有关于中小企业定义的法律。（1）博尔顿委员会报告书对中小企业进行了“经济定义”和“统计定义”。中小企业的“经济定义”强调其经营的独立性，指市场占有率较小，经营者具有完全自由决策能力，不受外部支配。“统计定义”制造业员工200人以下，零售业和各种服务业销售额5万英镑以下等。（2）贸易工业部（DTI）对中小企业没有采用单一定义，是“以大方针为依据，采取灵活形式”，通常以员工数为指标。如制造业小企业（1～99人），中企业（100～499人），大企业（500人～）；制造业以外行业，根据需要采用销售额或附加价值额为指标。

建立高效的政府管理体制和服务体系

发达国家的中小企业管理机构主要有两种类型：一种是综合管理型，设立专门机构对中小企业进行统筹管理，职责相对集中，如美国、日本、韩国；另一种是分散管理型，中小企业管理职责分属不同部门，管理相对分散，但管理权限明确，部门间有良好的沟通协调机制，欧盟国家这种类型较多，如德国、意大利等。

发达国家普遍建立了多层次、多元化的中小企业服务体系。政府积极引导，充分发挥市场作用，借助社会组织和民间机构的力量，为中小企业提供专业化、高质量的服务。下面主要介绍美国、日本和德国的政府管理体制和服务体系的特点。

(一)美国

联邦政府和州政府作为政策主体，对促进小企业发展起重要作用。

1.设立专门负责小企业事务的小企业管理署。小企业管理署是独立的联邦工作机构，为部级单位，局长及地区的负责人全部由总统直接任命。作为美国小企业政策的核心实施者，其主要职能是向联邦政府提政策建议，为小企业创造商业机会和良好的经营环境以及向特殊小企业提供帮助等。下设大区办公室，通过当地机构推动社会各界为小企业服务。与其他政府机构的分工明确，如商务部主要负责促进小企业出口等。

2.设立维权办公室维护小企业权益。根据《灵活监管法》，在联邦政府内设立了维权办公室，现有40多人，首席法律顾问由总统任命，参众两院确认。其主要职责是负责同联邦政府各部委联系，监督各部委法律法规起草；负责经济学研究和小企业统计工作；负责十个大区维权办工作；负责对外宣传和与白宫及参众两院联络等。维权办公室成员主要由律师和经济学家构成。律师的职责是与联邦各部门的立法机构互通情报和对其立法负责人进行培训，在制定监管条例过程中保证小企业利益不受侵犯和损害。经济学家的职责是研究小企业问题，发表研究报告，提供小企业统计数据。

3.借助社会力量，建立不同层次和形式的中小企业服务体系。有政府支持和推动成立的专业性组织，也有民间自发成立的机构，行业组织也发挥重要作用。如小企业管理署联合其他机构对创业者提供培训和咨询服务，成立了1100多家小企业发展中心（SBDC，目标1800家），由小企业管理署承担50%的费用。

（二）日本

通过政策制定权和执行权分离，提高政策的实施效果。

1.建立多层次管理体制。设立专门负责中小企业管理的中小企业厅，是隶属经济产业省的独立机构，编制200人左右。其主要职能是负责制定中小企业政策，为中小企业创造良好的经营环境，推动中小企业创业和创新，支持中小企业拓展海外市场，支持中小企业人才的培育，为中小企业创造公正的市场环境，建立为区域和社会贡献的体制等。在经济产业省下设的各大区经济产业局中设立中小企业管理部门，负责指导和推动各大区政府及民间机构实施政策。各都道府县（相当于我国的省级行政区划）设立负责中小企业的部门，落实国家中小企业政策，并制定本地区政策，地方政府发挥的作用越来越大。

2.建立分工协作机制。日本政府各部门均依法设立，法律上明确其主要权责。中小企业厅依据《中小企业法》设立，明确规定其具有协调相关部门及地方政府的权力。部门间有协调机制，不同层级的横向会议是沟通协作的重要手段，政策信息公开透明是基本保障。“强化政策的一体性，推进政策的综合性”是制定中小企业政策的方针，中小企业厅负责制定一般性政策，专门性政策由相关部门和中小企业厅共同负责制定；按照行业管理原则，中小企业厅主要负责制造业、零售批发业以及其他部门不管的中小企业，总务厅负责信息产业的中小企业等；中小企业预算主要由经济产业省、财务省和厚生劳动省负责，其中经济产业省直接负责的预算占全部预算近一半。

3.建立多层次政策执行（服务）体系，形成相互间紧密合作关系。第一层级是国家级别的政策执行机构，由国家出资设立，是隶属各部门的独立行政法人，在政策实施中起引导和指导作用。如隶属中小企业厅的中小企业基础整备机构，下设9个大区，专门为中小企业提供经营技术咨询、投融资担保和培训以及提供工业园区等综合性服务；第二层级是都道府县级别的政策执行机构，是面向中小企业服务的核心主体，该级别的中小企业支援中心有60个；第三层级是市级以下、被称为地方级别的政策执行机构，重点扶持小规模企业，地方中小企业支援中心有90个。第二、三层级主要利用地方经济团体和社会服务机构发挥作用。

（三）德国

1.负责中小企业的部门相对分散。联邦经济部第2局负责中小企业政策，教育部、研究开发技术部也对中小企业政策承担一定责任，手工业归联邦经济部管理。在很多州的部门内部都拥有管理中小企业的部门。

2.政府支持利用中小企业相关的团体进行管理和服务。德国商工会议所、手工业会议所等全国性组织负责管理商业和工业部门的中小企业，并提供短期免费经营咨询服务。很多自助组织的社会团体也向中小企业提供专业服务，如中小企业经营者保护协会（USD）向中小企业经营者传授现代经营手法。德国经济合理化建议委员会（RKW）俗称德国生产力本部，为中小企业提供经营管理和生产管理等咨询服务，政府每年为其提供近80%的项目补贴。

三国政府管理体制和服务体系的共同特点是：管理职责明确，有良好的沟通协调机制；充分发挥市场作用，通过有效利用社会组织和民间机构，减少政府对资源配置的直接干预；加强与地方政府合作，发挥地方政府作为区域主体的作用。

建立比较完整的政策法规体系

（一）重视立法手段

通过建立完善的中小企业法律体系保证政策的有效实施。美国制定了《小企业法》。德国联邦政府和各州都制定了中小企业的相关法律，从中小企业的创立到各类服务中介组织的建立都有法可依，各州有自主的立法权，既可根据联邦法律规定指导区域内中小企业，也可结合实际情况，研究制定适合本州的地方扶持法律。韩国以《中小企业基本法》为基础，颁布了《支持创立中小企业法》等一系列关于中小企业的法律，为保护中小企业的利益，加强中小企业间的合作，促进区域中小企业的发展，以及创造良好的外部环境等，提供了法律依据。日本的中小企业政策体系可以说就是中小企业法律体系。日本对中小企业采取专门立法，凡是涉及中小企业发展的重大问题基本通过立法解决。在政策体系中，除了基本法之外，还有一系列涉及中小企业具体问题的专门法做配套，专门法的内容具体、操作性强，且法律之间相互联系、相互促进。同时，中小企业立法属于政策性立法，可以根据经济环境变化和要求做出修改、补充或整合，因此，保证了政策的延续性和灵活性。

（二）强调中小企业政策与其他经济社会政策的协调配合

中小企业政策体系可以反映该国中小企业政策目标的倾向性，一般由四类政策构成：一是基础性政策，指提升中小企业基本经营能力的政策，如金融政策、经营指导政策等；二是竞争型政策，指防止垄断，发挥市场竞争机制作用的政策，也可称为反垄断政策，或产业组织政策；三是产业结构型政策，指产业培育、调整的政策，以实现产业结构调整和升级为目的；四是社会型政策，指以稳定经济或增加就业为目的的保护、救济性政策。

各国都很重视中小企业政策与竞争政策、产业政策、社会政策、区域政策等经济社会政策的协调配合，根据各国中小企业政策理念（目标）和不同阶段所面临的问题，形成了各自不同特点的政策体系。美国中小企业政策体系强调竞争型政策，美国的法律和政策主要为小企业改善外部环境，防止大企业垄断市场，在小企业与大企业竞争过程中，给予小企业社会公共资源的支持，以维护自由竞争。日本重视与产业政策紧密结合，产业结构型政策在日本中小企业政策中占主导地位，日本为了防止中小企业制约整个经济的发展，制定了中小企业结构调整和升级政策，通过提升中小企业竞争力来推进整个产业结构调整和升级。如《中小企业现代化促进法》，从中小企业比较集中的行业中选出符合产业结构高度化政策目标的行业，作为扶持重点，确定其具体的现代化目标，并制定实施计划，对转型企业给予在重点扶持。欧盟偏重社会型政策，中小企业政策体系格外重视社会政策，将“保障就业”作为重点，通过发展中小企业实现社会目标。这与它们选择的经济社会发展模式有关。近年来，政策体系也出现了趋同现象，日本、欧盟加强了竞争型政策内容，欧盟和美国借鉴了日本产业结构型政策的做法。

（三）动态调整政策目标

日本针对各经济发展阶段中小企业的突出问题制定明确的政策目标和措施。二战后日本经济经历了四个发展阶段，各阶段中小企业政策目标可以概括为“培育竞争主体”、“消除大企业和中小企业的二元结构，向现代化发展””、“调整产业结构”、“增加中小企业活力”，并根据阶段政策目标，制定了一系列的相应措施。英国中小企业政策目标从支持创业到支持现有中小企业的发展。20世纪80年代前期支持创业占据了政策的中心，在新创业企业激增的同时，停业数量也急剧增加，企业净增数很小，而且创业时期一般无法判断企业是否成功，2-3年后才能看到企业对创造就业的贡献。因此，英国中小企业政策目标向促进现有企业经营和技术水平的提高转变。政策内容也从支持创业的贷款担保制度转向开展咨询、完善企业培训制度等所谓的“软件支持”上来。

（四）十分重视实施效果

中小企业政策重在实施、难在监督。发达国家为提高政策的实施效果，建立了比较完善的事前参与、过程监督和事后评估机制。在政策制定阶段，充分与利益相关者沟通，特别重视听取中小企业的意见，提高政策的科学性和可操作性，如欧盟要求相关机构参与决策过程，日本建立了中小企业政策审议会制度，还对政策进行事前评估。在政策实施阶段，建立政策监督和评估制度，确保政策落实和取得实效。美国利用政府和国会间的制衡关系来保证小企业政策实施效果，同时美国小企业管理署按照设定了目标和绩效进行政策评估。日本对政策也进行事后评估，广泛听取地方经济团体和中小企业的声音，还通过提高政策制定和实施过程中的透明度来提高政策的实施效果。欧洲各国对政策实施效果的评估早已进入常规化，欧盟1999年建立了外部评价机制，利用第三方机构对政策进行客观评价。此外，瑞典成立专门职能部门，该部门由政府不同部门的代表构成，负责协调政府部门间的政策和法规简化工作。

（五）多措并举促进中小企业发展

发达国家一般从财税、金融、技术、创业辅导、国际化经营等多个方面对中小企业给予支持。

1.财政、税收政策措施。对中小企业采取税收优惠政策是各国的普遍做法。同时，通过规定采购比例的直接手段，或建立采购信息平台等间接手段帮助中小企业进入政府采购。在税收方面，美国承认一定的非公开企业拥有同个人企业相同的选择课税的权利；日本减少法人税和营业税，法人税降至30%，对符合政策要求的企业实行特别减免税；德国对个体经营实行较低的继承税和赠与税；英国对年收入不足30万英镑的法人所得企业由33%的基本税率降至25%征收，对年销售额不足3500英镑的企业免除增值税。在政府采购方面，美国法律规定有义务从中小企业进行采购；英国依靠劳工部管辖的Small Firms Service为中小企业提供政府采购相关信息和建议。

2.金融政策措施。发达国家建立完善的担保体系和发挥多元化融资渠道作用解决中小企业融资难问题。政府通过支持和引导，构建多层次、多元化的中小企业金融服务体系，政府通常从建立信用担保体系、成立政策性金融机构、出资设立风险（创业）投资机构和引导基金来吸引社会资本支持企业创业等方面，为中小企业融资提供资金保证。间接融资是中小企业融资的主渠道，发展风险（创业）资本市场也是各国开拓直接融资渠道的重要手段。美国在发展间接融资手段的同时，大力发展资本市场完善中小企业直接融资手段，美国的小企业信用担保体系由SBA直接操作的全国性小企业信用担保体系、地方政府直接运作的区域性担保体系和社区担保体系三个层面构成。间接融资是日本支持中小企业发展的主要政策手段，日本用于支持中小企业担保和贷款机构（通过日本政策性金融公库）财政资金占当年GDP的1%，成立国家政策性银行日本政策性金融公库，专门为中小企业和小规模企业及个体创业者提供贷款和担保。欧盟通过欧洲投资银行（EIB）对区域内中小企业实行带有2%利息补助的融资。德国通过欧洲复兴基金（ERP）以及德国清算银行、德国复兴信贷银行（KFW）、德国平衡银行等国家政策性银行为企业的创立、竞争力的强化、研究开发、环境保护以及节能等提供融资。政策性银行还向中小企业贷款的商业银行提供利息补贴，幅度在2%-3%之间。韩国中央银行通过强制性规定金融机构对中小企业贷款的最低比例、信用总量上限系统的支持、实施优惠贷款利率等措施，鼓励商业银行对中小企业贷款。

3.市场进入与中小企业关系政策措施。通过立法在市场进入、下包交易等方面建立大企业与中小企业的协调关系。日本出台了促进大企业和中小企业建立协调关系的《下包企业促进法》和《下包货款支付延迟等防止法》。欧盟规定公共部门在中小企业采购时，支付期间不能超过60天。

4.社会保障人力资源和创业就业政策措施。各国政府均重视中小企业的教育培训，政府和社会共同参与建立培训机构，重视提高中小企业的劳动保障制度。美国小企业管理署主办各种研修，经营咨询及与经营相关的研讨会；日本实施《中小企业劳动力确保法》，对采取改善劳动环境、充实劳动福利措施的中小企业以及进入新领域和新创业的中小企业，实行财政补贴，低息贷款和减免税收等措施；英国对失业者开设新公司，实施相当于失业救济金的补贴。

5.技术进步与结构调整（技术创新）政策。各国重视中小企业的技术进步，采用研发补贴、人员培训、技术指导以及新技术推广等措施推动中小企业的技术升级，实现产业结构的优化和调整。美国出台《小企业创新发展法案》，规定联邦机构有义务将研发外包的一定比率分配给小企业；日本对地方政府认定的研发项目的中小企业及创业者，实行财政补贴和融资、税收等的优惠，对国家研究机构和公立实验机构面向中小企业技术开发的给予支持；德国针对研究开发人员再教育的实行补助；英国对员工不足500人的企业开展新产品和新工艺的研究开发项目实行补贴制度。

6.国际化政策措施。国外重视中小企业国际化经营，许多国家通过立法和建立国际化援助体制等支持中小企业出口和海外投资。美国国会先后通过近20项与小企业相关的法律支持小企业出口，政府成立两个出口促进中心，向小企业提供出口资助、融资计划、法律咨询等一站式信息服务；日本缔结投资保护协定，促进中小企业海外利益，设立日本贸易振兴机构、中小企业基础整备机构为在海外的中小企业提供信息、经营指导和咨询服务等。

7.微型企业政策。微型企业处于弱势地位，许多国家在扶持政策上重点向微型企业倾斜。联合国及一些国际性援助机构也把帮助发展中国家创办微型企业作为反贫困的重要措施。日本通过经营咨询服务、税务记账指导、金融辅导等经营改善活动，以及支持创业、支持开发新产品和信息化等经营革新活动，帮助小规模企业提高经营管理水平，通过政府补贴、小规模企业互助帮助小规模企业建立小规模企业退职金共济制度，利用无息贷款和减税政策支持小规模企业投资现代化设备或开展设备租赁；马来西亚政府指定一些银行，以优惠的条件向微型企业提供“微型资金”支持；巴西对微型企业实行“超简单税”。

国务院发展研究中心

中小企业发展新环境新问题新对策课题组

总负责人：张玉台

执行负责人：侯云春

　　执笔：马淑萍