“土地是财富之母”，威廉·配第的这句名言道出了土地的重要性。发达国家在工业化、城市化初期，土地成为动员和吸引资本最重要的要素。在中国目前的发展阶段，土地承载着更多的功能，其中“土地财政”就是一个备受关注的议题。如何看待中国独特的土地制度安排对经济增长和宏观经济的影响，“以地谋发展”的路子是否可持续，风险在哪？下一步改革的方向在哪里？　

9月21日，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英在国务院发展研究中心“学术午餐会”上作了“土地制度、经济周期与宏观调控”的报告，从历史和现实的角度进行了讨论。会议由国务院发展研究中心研究员程国强主持，国务院发展研究中心市场所助理研究员邵挺作评论，其他几位与会专家参与讨论。最后，刘守英对提出的问题进行了集中答问。

以地谋发展：中国经济增长的独特驱动力

在传统的经济学看来，土地的需求是由经济发展的需求所派生的一种引致需求，即只有对土地上生产出来的产品有需求才有对土地的需求；按照舒尔茨的人力资本理论，随着经济发展水平提高，土地的经济重要性在不断下降，人的价值在经济发展中的重要性则不断提升。刘守英认为，这两个推断难以解释当前中国的实际。随着土地从产品功能到资产和资本功能的不断拓展，其重要性非但没有下降，在许多经济领域中的作用反而在上升。纵观中国经济30年高速发展的历史进程，可以清晰地看到，以地谋发展成为中国经济增长的独特驱动力。

刘守英，1964年4月生，湖北洪湖人。1984年获复旦大学经济系学士学位；1988年获复旦大学经济系硕士学位；1994-1995美国威斯康星大学农经系与土地研究中心访问学者。现任国务院发展研究中心农村部副部长、研究员。

刘守英说，就提供产品的传统功能而言，土地在国民经济中的份额在下降。但是，在非农经济中的作用上升，土地功能从产品功能拓展到资产和资本功能。这一改革过程中有两个重要的标志性事件：一是土地的所有权与使用权的分离，允许土地使用权的出让，为地方政府批租土地和外商投资使用土地提供了理论依据。在计划经济时期，我国长期实行无偿、无限制、无流转的国有土地使用制度，当时宪法规定，土地不可以出租和交易。因此，改革开放后外商在中国投资设厂就面临一个很大问题：土地是国有的，如果提供给外商就是卖国，如何将社会主义的土地合法地提供给外商，就成了当时面临的最急迫问题。1988年，我国修改宪法和土地管理法，取消了土地不得出租的条款，明确“土地使用权可以依照法律的规定进行转让”。这就创新了土地所有权与土地使用权相分离的原则，国家保留所有权，只提供使用权给外商，并且是有偿使用。二是土地功能从产品功能拓展到资产功能。国有土地分为两类，一类是划拨土地、政府用地、还有许多非盈利性的用地。第二类是工业用地和商住用地。2000年以后，实行土地储备和土地抵押融资的制度。2002年，经营性用地，包括娱乐用地、商业设施用地、房地产用地中的商业化用地实行“招拍挂”出让。2004年，工业用地实行“招拍挂”出让。这几项举措使土地资产真正实现资本化，将土地的资本功能拓展到金融功能。土地从产品功能向资本功能的拓展，事实上就是整个中国在过去30年里，土地作为一种要素真正进入市场，推动了工业化、城市化的进程。

2001-2010年，“招拍挂”出让面积占土地出让面积的比重从7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍挂”出让收入占总出让收入的比重到达到92.23%。土地抵押融资规模达到2.55万亿元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，为中国经济高速发展提供了充足的动力，成为“中国经济高速发展的发动机”。刘守英说，在改革初期，我国经济发展面临的初始条件是资本短缺、劳动力富余、土地稀缺。也就是，我们当时面临资本和土地两个短腿和巨量剩余劳动力一个包袱。如果没有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外来资本，就没有企业“落地”，剩余劳动力也不可能从包袱转化为中国在国际竞争中的比较优势。抛开土地要素，劳动力剩余假说对中国过去30年经济的高增长解释力是不足的。

在上世纪80年代中期，剩余劳动力的包袱，使就业成为当时面临着的一个很大问题。把剩余劳动力从包袱转化为优势的过程，就需要让作为劣势的土地通过一套独立的制度安排，成为吸引外来资本的一个独特优势。这套方案就是低价从农民手中征地，政府独家控制土地出让，农地变成建设用地全部实行征用，按原用途进行补偿，就可以用很低的价格把土地拿过来。这样，土地的稀缺性就得到了解决，避免了因土地稀缺引起的土地价格过高，而且可以长期维持低成本竞争优势。采用这样一种独特的土地制度安排来吸引外资进入中国，同时使剩余劳动力的包袱转化为优势，增强了市场竞争力。

刘守英从三个阶段对“土地是中国经济高速增长的发动机”这一判断进行具体解释。

第一阶段是，上世纪80年代中期到90年代中期，为了让剩余劳动力在工业中被吸收、消化，允许农民利用集体土地创办乡镇企业，使农村工业化大大推进，改变了国有工业独大的局面。1993年，当时的乡镇企业、外资和国有工业各占三分之一，为形成多种所有制工业共同发展创造了条件，为农民真正参与工业化打开了通道，还解决了国有工业与非国有工业之间的诸多问题。

第二阶段是，90年代中期以后，我国对外开放程度加深，出口导向的工业化战略实施，开启了利用国际资本和市场推进国内工业化的进程。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，我国利用独特的土地制度安排，通过创办园区，提供优良的政策环境，低价供应土地，避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨，使我国在短短的十多年时间，成为世界制造工厂，成为国际分工体系的重要组成部分。

第三阶段是，进入新世纪以后，我国城市化进程大大加快。与人类其他经济活动相比，城市化是对生产要素配置、经济活动聚集和一国现代化影响最大的事件。当2000年前后，我国城市化加速时，尽管有改革开放后一段时期积累的经济实力，但是资本制约也是很明显的。这一时期，我国不失时机地深化土地使用制度改革，对经营性用地实行“招拍挂”制度，将土地增值收益的分配从“桌下”攫取转向“桌面”阳光兑现，显化了土地的资产价值，政府获得土地增值收益。土地投融资制度的形成，进一步拓展了土地的资本功能，在快速城市化中的作用举足轻重。

刘守英说，在我国经济快速增长中，土地扮演了非常关键的角色。土地的宽供应和高消耗保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让和土地抵押融资助推了快速城镇化。在这一进程中，我国土地使用制度改革，加快了土地从资源向资产、资本形态的转化，拓展了土地功能，带来巨大的乘数效应。所释放的“土地红利”，为促进工业化、城市化快速发展，使我国成为世界制造工厂，以及增强综合国力、提升我国在全球政治经济的地位做出了重要贡献。

土地市场调控与宏观经济波动

由于整个中国的经济发展是高投资、高收益和高耗费，以及地方政府主导经济发展，导致土地在中国经济发展中扮演着重要角色。与此同时，“地根”和“银根”共同作用，使我国在经济扩张时期的经济更加过热，经济紧缩期的经济过冷，放大宏观经济波动。

刘守英说，从90年代以来，我国宏观经济的周期性波动分为四个阶段：1992-1997年，名义GDP增长率始终保持在10%以上;1998-2002年，名义GDP增长率低于10%，处于轻微通缩阶段；2003年-2008年，名义GDP增长率保持在15%以上，是“高增长、低通胀”的黄金发展阶段；2009年受全球金融危机影响，名义GDP增长率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影响中国宏观经济波动要素，主要是固定资产投资、货币供应和土地投放。

从投资看，固定资产投资量的变动与宏观经济周期波动基本一致。除1998年和2008年的两次金融危机，受出口影响，名义GDP增长下降很快，更加倚重投资拉动经济增长，名义固定投资增长幅度反而上升。宏观经济紧缩时期，固定投资增幅出现较大幅度回落。

从货币供应看，广义货币供给量变动与宏观经济波动趋势一致。1992-2010年间，前一年的广义货币供给量增幅跟名义GDP和社会名义固定资产投资增幅保持比较一致的同向性，周期性波动趋势很一致。在经济过热阶段，广义货币供给量增幅维持在30%左右，名义GDP和固定资产投资增幅分别在25%和35%左右。经济刺激阶段，采用扩张性货币政策，如2009年广义货币供给量增幅随之下降，如2007年宏观经济过热，2007年和2008年货币供应量增幅在 17%以上。

从土地供应看，其供给量变化与宏观经济波动也趋于一致。1994-2010年间，前一年新增建设用地增幅跟名义固定资产投资额GDP的增幅有比较一致的趋势。它表明，如果去年的新增建设用地增幅下降很快，会导致今年许多项目无法“落地”，固定资产投资增幅和GDP增幅都会受到很大影响。反过来，如果去年新增建设用地供给很充足，今年的固定资产投资和GDP水平会较大幅度上升。以2005年为例，固定资产投资增幅同比下降了２个百分点，名义GDP增幅只同比上升了１个百分点。

刘守英重点就土地调控对宏观经济波动的影响进行详细分析。在宏观经济过热时期，中央政府采取紧缩政策，冻结批地、中止土地审批权等办法，减少全国新增建设用地供给量，收紧“地根”，地方政府用地规模和出让规模大幅减少，土地出让金减少，固定资产投资量显著减少；在宏观经济扩张时期，土地政策转向“保增长”，中央政府会大幅增加建设用地供给量，放松“地根”，地方政府建设用地储备和供给量大大增加，大量土地抵押贷款会流到地方政府手中，地方政府土地出让金和土地抵押贷款量大幅上升，带动固定资产投资量显著上升。

他说，我国的宏观经济波动，受货币发放和土地投放双重影响。“银根”和“地根”的共同作用，对宏观经济波动产生放大效应。

以地谋发展模式存在制度性风险

事物都有两面性，以地谋发展模式同样如此。土地在促进经济高速发展的同时，其带来的风险不可忽视。刘守英分析，这种风险主要存在四个方面:

第一，地方政府财政风险。1997年以来我国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和 61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。2010年，10.7万亿元债务余额约占当年GDP的26.9%，加上名义指标表现的公共部门债务相当于GDP的20%，以及政策性金融机构发行的金融证券等约相当于GDP的6%，我国公共部门总体债务率在50%-55%，按照公共债务余额占GDP的60%的欧盟标准，我国总体债务风险仍处于警戒线以内。

但是，现在问题在于局部地区债务情况不容乐观。对地方政府举借的内债，各国的指标口径不同，警戒线数值迥异。美国的负债率警戒线是13%-16%，加拿大的负债率警戒线是不得超过25%。2010年底，我国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区负债率分别为19.2%、24.2%和36.4%，按美国口径都已越过警戒线。按加拿大口径中部地区已逼近警戒线，西部地区远远超过警戒线。更重要的是，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，2010年底各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源占地方政府负有偿还责任的负债额比重为37.96%。一旦土地出让收入下降，地方政府偿债能力就会急剧下降。

第二，银行金融风险。地方政府融资平台由省、市到县，行业从城市建设、交通延展到新能源等各个领域。这个平台贷款有的是以未来土地收入预期的收益权质押，有的干脆以政府信用担保，存在不同程度的风险。截止到2010年底，融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的占10.62%。银行贷款总额占到地方政府性债务资金的79.01%，其中负责偿还的债务中银行贷款占比为 74.84%。

第三，“土地-财政-金融”联动机制的系统性风险。在这套发展机制中，财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，对土地征用、开发和出让产生很强的激励效应。在经营性用地实行招拍挂后，土地出让收入大幅增长，形成土地财政。金融是工具。近些年来，我国各级地方政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方政府向商业银行借贷，一靠资本金，其一部分来自于收支盈余，更主要来自于土地出让收益。二靠资产作抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。这套发展机制促进了经济高增长，增加了地方财政收入，造就了城市繁华。但是，其弊端也是很明显的，主要是造成多征、多占、多卖地冲动，导致土地浪费，冲击耕地红线，也加大了宏观调控的难度。

第四，社会风险。2005年-2010年，全国土地征收数量持续上升，2005年征收土地面积445.4万亩，2010年增加到688.9万亩，年均增幅超过9%。“低价征收、高价出让”的征地和出让制度，对失地农民和拆迁户的市场化补偿比重过低，引发的群众性事件在逐年增加，且占各类群体性事件的比例也在大幅度提高。根据国家信访局统计，群众性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

以地谋发展模式需要改革

针对以地谋发展模式存在制度性风险，刘守英初步提出了他的政策考虑：

第一，改变以地谋发展模式需要战略决策。在整个经济发展过程中，“土地-财政-金融”联动机制，具有极大的风险性。如果要改变以地谋发展的发展模式，要承受多大的风险，是需要战略决策的。

第二，土地制度改革对促进发展模式转变的意义重大。要改变以地谋发展的模式，“低征高卖”的制度必须要进行改革，其牵涉到在城市化过程中，中央政府与地方政府、地方政府与农民、农民与农民、农民与集体之间在土地增值收益中的分配问题。在他研究看来，这个问题是越看越大、越来越复杂，越来越难以解答，需要下一步做更深入的研究。

.评论. 土地财政路径依赖根源在土地使用制度

邵挺（国务院发展研究中心市场所助理研究员）:守英老师的报告，从土地制度的角度，结合财政、金融体制，阐述了“以地谋财”、“以地融资”的机制，并认为这是形成地方政府主导型增长模式的重要视角，也是构成我国宏观经济波动的重要原因。我简单谈几点想法。

1.目前这套土地制度是改革开放后经济增长的“发动机”。英国著名的发展经济学家罗森斯坦·罗丹于1943年在《东欧和东南欧国家工业化的若干问题》一文中提出“大推进”（big push）理论。他讲的是在最早工业化时期，国家没有聚集巨大资本的能力，如果靠局部的、小规模分散的资本是无法形成外部性强或者有规模效应的资本。那么要靠什么吸引资本呢？刚才守英老师讲到在中国我们至少是靠土地。最早在1988年允许土地出租，到2000年允许土地出让，靠这一机制来启动大量的基础设施建设，给所有部门的投资起到了很大的推进作用。

但为什么现代增长理论中会忽视土地这一要素呢？事实上，在西方的古典生产函数中是有土地这一要素的，但是新古典生产函数中没有土地要素了。因为国外土地资本化的进程加快，土地被放在资本中，所有国外的很多理论，如增长理论、土地经济学都不会直接提出土地要素，也很少有人去测算土地的增长贡献率。我们认为，市场化改革，也就是守英老师讲到的要素资本化进程。在改革开放之前，中国是一个有财富没有资本的社会，我们的资本都是僵化的。有没有一套机制可以把死的资本激活？土地机制相当于把隐藏在地下的土地财富激发出来，转移成土地资本，进行了工业化和城市化的启动。

2. 地方政府主导的增长模式。现在可以看得清楚，土地是地方政府手中最重要的资产，现行税法把与房地产相关的税种都交给了地方。城市市政公共设施建设，需要大量资金。从动态上看，政府用土地抵押贷款的钱，去改造旧城或修建地铁等。等沿线的房价上涨时，政府的土地出让金大增，同时土地抵押价值上升后也有利于下一步的城市开发，这是一个以土地为轴心的城市滚动开发模式。某种程度上讲，经营好土地就是地方政府取得增长的最重要条件。

3.这套土地制度运行的风险问题。经济增长时，以地谋发展、以地融资的机制，地方政府把大量的土地放进去，谋求未来的发展，同时商业银行也愿意贷款。但是在2008年的时候，出现了新的问题。4万亿贷款放下去，地方政府的很多融资平台还没有准备好项目去融资，但是银行却急于放贷。所以，现在当政府去清理大量的融资平台，这些风险就凸显出来。并且，2008年的4万亿贷款大部分都是以3-5年的短贷为主，导致了2011、2012集中还款期到来时地方政府非常被动。现在看房地产调控、土地流拍都进入紧缩的状态，地方政府的还贷能力减弱。央行和银监会又采取作实资本金（20%）、一年还款两次等措施。在2008年时，地方政府把很多已经规划或未规划的土地都做了抵押。这是当时把关不严造成的，而现在要求把资本金作实、增加抵押土地的数量，让地方政府倍感压力。

根据我调研的情况，浙江和广东融资平台比较多。浙江省的1452家融资平台中，抵质押贷款占50.7%，其中土地抵押贷款占抵质押贷款总额的56.1%，融资平台的30%左右贷款都是用土地抵押的。广东银监会的数据表明，各项贷款中，60%-80%都以房产、土地做抵押的。所以使得银监会、银行、地方政府处于一种僵持阶段，银监会、银行要降低风险，但是地方政府要求完成既有项目和新项目。

守英老师也提到，应该改变这种机制以降低风险，但是有很多不利条件。比如说，土地出让金不仅仅是地方政府的金矿，而且正在成为一个民生支出的提款机。10%是水利、10%是教育、10%是保障性住房等等，将来还有多少个百分之几要从土地出让金中拿呢？这说明土地出让金不仅仅与地方政府绑定，也同各中央部委绑定了，如果离开它就没有资金保证了。所以，这套以地谋发展、以地融资的机制就很难解决。

最后说一句，在土地事实上已经作为一种宏观调控手段的时候，要清楚地认识到，它本质上是跟货币和财政政策不同的。财政政策和货币具有同质性，对各地的调控效果都是均衡的。但是土地不具有这种同质性的要求。而且土地调控具有滞后性，缺乏一个先行性指标。另外，土地调控是通过行政审批的方式来进行，很难准确掌握调控的力度和节奏。这些原因使得土地在已经参与宏观调控的情况下，可能更多地会起到放大宏观经济波动的作用。

林家彬（国务院发展研究中心社会部研究员）：土地制度是一个国家基本的经济制度之一。守英从土地的角度，通过自己的分析诠释了中国经济为什么能保持30年的高速发展，听后很受启发。

这几年，我对“公权力”与“私权利”之间的关系进行了分析，从土地的角度也进一步验证了二者之间关系的结论。最关键的因素就是，地方政府可以拿土地赚钱，能够通过低价征收高价出让来进行城市基础设施建设，支持地方经济发展。利用其进行融资抵押，进一步放大了土地在支持经济发展中的功能。事实上，这个问题反映在土地问题上，是“公权力”与“私权利”之间的失衡。中国不能永远这个样子，在一个现代国家、现代社会“公权力”与“私权利”不能永远如此失衡，要一步一步向平衡方向发展。从这个角度说，中国建立的土地模式是不可持续的。如果权力如此失衡，那么国家能从土地上谋取的利益是有限的，风险也是显而易见的。

另外，守英有两种说法值得商榷：一是“土地在非农经济中的作用在上升”。建设用地的上升不能说明土地在经济中的作用在上升，而要用生产要素去比较它的作用是上升的还是下降的。二是“中国在改革初期，劳动力富余，资本与土地资源是短缺的”。如果按人均土地资源占有量来看，中国的土地是稀缺的，但是在没有耕地红线之前，中国的耕地可以任意地转化为工业用地，从这个角度说明，中国的土地不是稀缺的，是有相当充分的供给。

宣晓伟（国务院发展研究中心发展部研究员）：报告很好地分析了传统的“以地谋发展模式”在过去三十年增长中的巨大作用，也指出了这种模式不可持续，必须改变。我提两点建议：

第一,人们普遍认识到传统“以地谋发展模式”不可持续，也大都认同要加强土地制度的改革，尤其是要改变当前政府垄断的“低价征收、高价出让”的征地和出让制度。然而，我们也可以看到，在中国由“计划经济”向“市场经济”转型过程中，许多改革目前处于停滞状态，例如电力市场改革、垄断行业改革等等，本来我们以为，“计划”和“市场”同时并存的“双轨”状态只是中国由“计划经济”向“市场经济”转型中的过渡，然而现在这种“过渡”状态却似乎越来越呈现出停滞、甚至持续稳定的情形。因此，要加入国际的比较，好好研究其他国家的土地制度，为什么其他国家没有利用“土地谋发展”的模式，城市化也能得到较好推进，地方也能有钱来搞建设。

第二，报告列举了“以地谋发展模式”相关的四大风险。然而，我们知道一种体制机制的形成深嵌于当时的历史环境之中，它具有很强的生命力和惯性，某项体制机制的改革，往往是受到具体事件的触发，到了不得不改的地步才会展开真正的变革。我们从过去改革事件的历史进程中（农村土地改革、国有企业改革、财税体制改革等）都可以深切地感受到这一点。所以，在事情还有回旋余地的状况下，常常会处于“我们知道如果不改革一定有事会发生，却不知道什么事会发生”的状态。在这样的境地下来讨论如何推进土地制度改革，就要分析不改革我们会面临怎样的风险和问题。深入到目前这种模式的真正脆弱处，综合考虑国内和国际的发展环境，如果改革滞后，哪些是问题严重、风险最大的环节？而这种风险又可能会以怎样的形式爆发？

李泊溪（国务院发展研究中心研究员）：今天，我们听到了一个很有突破性的报告。他提供了一个宏观经济调控框架扩展的思路，是值得我们在很多方面深思的。所以，我很肯定今天的报告。这个报告分析了土地制度的成绩和问题。我的问题就是：第一，以土地谋发展的经济模式要改但有风险，那么，如果不改是不是有更大的风险？以土地谋发展这个模式是不是能继续走下去需要研究。

第二，中国的改革是计划经济体制慢慢转化为市场经济体制的过程。土地制度安排强化了政府职能，从权力和制度设计上看，对整个改革进程的影响是前进还是后退？如果按这样的情况发展，政府的权力如此大，土地的作用如此大，土地的价格提高得如此快，这都是要全国人民来承担这些费用的。所以，这样的权力分配、这样的做法，其代价是不是给未来的改革设置了什么障碍？

程国强（国务院发展研究中心研究员）：近几年，土地财政问题得到了高度的关注。守英的报告提出了一个分析土地问题的新框架。我认为有几个问题需要深入研究：

第一，土地的功能，从产品、资产到资本化，其实是一个普遍现象。世界上任何国家的土地，伴随着工业化、城市化进程，都会经历这样一个过程。但不同的是，其他国家工业化的资源动员方式或经济增长方式，并没有出现像中国的这种特殊情况，能否从理论上回答，为什么中国会出现这种世界上独特的、依赖于土地的资源动员方式？是什么使中国在工业化、城市化进程中，形成了如此土地财政的的路径依赖？

第二，这种动员方式对中国经济增长贡献如此之大，究竟有怎样的政策涵义？需要研究的是，假定中国没有目前的土地制度安排，而选择的是其他制度框架，是否也会出现这种现象？我记得20年前，我接待台湾农业经济学家陈希煌先生来北京学术访问时，当时他对我说，大陆一定要吸取台湾过早地实行土地私有化改革的教训，大陆不要急于实行土地私有化。他担心的是土地私有化会提高工业化成本，阻碍工业化进程。所以，我认为在评估土地与中国经济增长关系的时候，一方面要客观地评价它的积极作用与重要贡献；另一方面，也要评估这种土地财政依赖路径可能面临的风险和问题。

第三，形成这种路径依赖的根源是什么？现行土地使用制度或许是问题的根源。但问题是，如果现行土地制度不可动摇或者难以调整，是否还存在有其他制度安排？比如，从全国增长格局看，所有的省区市事实上都是独立的竞争主体，形成了一种独特的财政体制和资源配置模式。这种制度安排对土地财政问题，究竟有多大的影响？也需作一些实证性分析。

答问　

刘守英（国务院发展研究中心农村部副部长）刚才提到土地红线，是因为放地量的增加。平常每年放地量是450万亩左右，2008年一年放地700多万亩，2009年也如此。随着放地量的增加，单位土地的产出会减少。另外，放地分土地划拨、协议、招拍挂三种类型。基础设施建设放地量比较大，包括城市重点项目建设和铁路、公路基础设施建设。这里很难分为生产性用地和消费性用地，而是分为市场配置和非市场配置两类。而在非市场配置方面，面临非常大的麻烦：

一是，基础设施建设改革的基本方向是减少非市场配置的范围，但是，中国在未来几年还面临基础设施建设的高峰，如果这部分用地都按照市场配置，中央财政要拿出钱来。

二是，保障性住房建设用地是一个政治性问题。在整个住房建设用地中有两块，一块是市场化配置的商品房供地，约占30%，另一块是通过“划拨”等非市场化配置的，包括经适房、廉租房、公租房等保障房供地，占15%-20%左右。我们现在明确的是，保障性住房永远需要划拨土地，所以下一步需要研究保障性住房用地到底要搞多大？当中国住房制度改革是以加大保障性住房为前提，就意味着整个中国住房土地非市场配置部分要不断增大，也就是把中国土地制度改革往回拉。

第一，中国过去利用土地谋发展来推进高增长，现在面临的问题是，下一步土地制度改革中，是不是完全回到私有制这个问题就解决了？这是一个非常大的问题。问题背后，实际上是中国整个改革的逻辑，最初不重视所有权，农村把土地承包经营权不断做强做实，城市则不断把使用权做实做强。城市土地的使用权可抵押、可出租、可转让，农村则基本处于人地不分离状态。学术界有一种观点认为，就是因为没有搞私有制，中国才走上今天的道路。但是我们观察，搞私有制不是一个意识形态问题，真正的问题是，在整个土地为国家所有和集体所有而非私有的情况下，继续走使用权实权化道路是有问题的。问题到底有多大？在农地农用的范围之内，集体所有权去侵犯用益物权的情况是比较少的，而目前一个很大的问题是行政权侵犯产权，这是个政治问题。

第二，在理论上没有解决的问题。当一个土地从农村土地变成城市土地时，所有权是不是相关的？当农地变成建设用地，实际上是所有权发生了转化，从集体所有变成了国家所有，是公权侵犯私权。另外，土地的增值收益按什么分配是一个非常难解决的问题，也是下一步需要解决的问题。发达地区与不发达地区同样存在这样的问题，都说要以地推进发展。中国已经到了该解决这个问题的时候了，但要两者兼顾。

第三，发展速度与土地之间的关系问题。要保障发展中用地的总量，要研究增量土地进入的方式，不只是靠征用土地的方式，而也靠其他方式去进入市场。协调中央政府与地方政府、地方政府与农民在土地利益分配上的问题。还有一个更大的问题，18亿亩耕地红线与发展之间的关系是一个政治问题，需要论证清楚。

第四，稀缺问题。稀缺不稀缺主要是作为一种生产要素来看，要由要素的价格来反映它的稀缺性。中国土地总规模是大的，但作为生产要素是稀缺的。在中国发展初期土地是一个短腿。地方政府的土地垄断，要慢慢放开。