中国土地管理体制变革的路径选择

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析　　

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。