中国土地管理体制变革的路径选择

四、变革土地管理体制的建议　　

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。