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一部百年曲折的预算公开史
www.fjnet.cn 2011-04-12 08:10  梁发芾 来源:新快报    我来说两句

中国现代预算制度本是舶来品。甲午战争后,曾担任驻日公使馆参赞的黄遵宪在其《日本国志》中最早介绍了预算制度,他说,日本将一年的收支“一一遍告于众,名曰预算”,“其征敛有致,其出纳有程,其支销各有实数,于预计之数无所增,于实用之数不能滥,取之于民,布之于民,既公且明,上下平信”。这个简短的介绍触及了现代预算制度的核心:作为未来年度的政府所有收支计划,它由民意机构或立法机构依法审议批准,并向社会公布,接受监督和制约。这种制度与中国历史上的度支制度是根本不同的:历史上的度支制度体现的是皇帝意志,是秘密财政,而现代预算则体现人民意志,是民主财政阳光财政。

西方现代预算制度一经传入,就引起强烈关注,国内很快形成建立预算制度的舆论。清政府实行新政的措施中也包括建立预算制度,而拟议中的预算必须公开透明,是当时朝野的共识,就连远离政治中心的江西德化县的县令昌寿,也认为“预算决算均刊刷表册,散之民间,榜之通衢,使举国之民皆知公家无私财,无冗费。国用不足,稍议加赋,民不以为苛”。

在建立预算制度的改革中,清政府颁布的指导地方改革的《府厅州县地方自治章程》第389条规定:“预算议决之后,由府厅州县长官申请督抚核准,咨报民政部度支部存案,并于地方榜示公众”。而笔者看到的1910年商务印书馆出版的《府厅州县地方自治章程笺释》中对于这一条解释说:“其须榜示公众者,以议事会虽代表民意而为议决,而其果属于民意与否,不可不质之舆论也。且府厅州县之民,出费以治事,而于其费之用法不能与知,则非所以鼓舞其政治趣味,而维持自治职之信用也。故必采公众主义焉!”谁能想到,这是100年前皇帝统治时期人们的看法!他们对于预算公开的意义的认识,在今天看来也是非常到位、精准甚至仍然是超前的。

在朝野的共同推动之下,1910年,清朝试办并公布了宣统三年即1911年的预算。这是中国历史上第一份现代意义上的预算,尽管当年革命爆发,满清灭亡,但是,它开启了中国现代预算的先河。

民国建立后,对预算制度的探索一直在进行,当然,政局动荡,国家多事,民国时期的预算制度总是不能走上正轨。但是,从一些史料可以看出,民国时期的预算做到了面向公众,公开透明。汤太兵先生在《清末民初宁绍地区县自治财政结构与运行》中说,在清末民初的县自治改革中,浙江的余姚、鄞县等县财政一改千年家长制范畴,呈现了近代财政的特点,这要归功于建立了预决算制度,实行了阳光财政,增加了透明度,各县预决算都“榜示公众”或“布告之”,让老百姓知情的。

到了1935年,民国政府又制定了各县市办理预算的具体办法,其中明确规定:“县市地方预算核定后由县市政府印刷多份公布城乡,并在当地发行或销售之报纸披露全文,俾人民一体周知”,从制度上保证地方预算必须向公众公开。当然,纸面上的规定不一定能够在实践中不折不扣地得到落实,但是制度的存在一定有助于预算的公开透明,则是完全可以肯定的。

可惜的是,预决算制度公开透明的探索实践在后来完全被逆转。1951年,中央人民政府颁布的《保守国家机密暂行条例》明确规定,国家财政计划,国家概算、预算、决算及各种财务均属于国家机密事项,不得泄露。从此,政府预算决算就完全不为社会所知了。虽然1989年5月1日起施行《保密法》的时候就废止了《保守国家机密暂行条例》,但此后各级政府仍然长期将预算案当成国家秘密,国家秘密成为拒绝公开透明的尚方宝剑。前几年一些公民要求政府公开预算案时,各地政府部门堂而皇之的理由就是预算案是国家秘密,不能公布。就是在2008年《国务院信息公开条例》实施,规定预算报告属于可以向社会公开的事项之后,一些地方政府仍然顾左右而言他。

在近百年前,信息传播还十分落后的时候,预算决算被公布在墙壁上、报纸上、传单上、黑板上,满足人们知情权。今天,在高度发达的现代通信传媒技术面前,如果预算仍然被锁在保险柜中,拒绝人们知晓,那真是新时代的天方夜谭。

好在从去年开始,政府预算公开迈出了一步,国务院一些部委公布了部门预算。虽然这些预算相当粗略,但毕竟打开了门缝,透出了曙光。一个世纪,一个轮回,但愿这一轮预算公开能够真正实现百年来国人期盼阳光财政的梦想。

责任编辑:李艳
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