织好救助这张“社会安全网”

近日，媒体报道，审计署2012年的审计报告中披露了社会救助工作中存在违规发放低保金、审批程序不规范、医疗救助不作为、资金管理不得当、信息化建设滞后、贪污冒领等6个方面的问题，暴露了政府社会救助行为不规范。

其实，社会救助立法工作于2005年就已展开，而且曾三次被全国人大常委会列入立法计划，但至今没有进入全国人大审议阶段，以致造成目前社会救助无法可依的现象。那么，社会救助立法的难点到底在哪？从世界范围看，在社会福利体系的发展中，社会救助是最久的，它的目的在于给那些需要的弱势人群基本的生存权保障，扮演着社会安全网的角色。对于我国来说，它不仅仅是中华民族的优秀传统，“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”，在今天，更是公民的基本权利。现行1982年宪法就有相关规定。从这个角度讲，保障需要的公民获得救助是政府的基本职责。

客观地讲，造成上述问题既有政府工作中共性的因素，也有社会救助工作本身的特殊原因。共性方面的问题，比如社会救助工作信息公开不够；具体工作不深入，在一些地方政府的职责往往由个别领导个人来替代；缺乏必要的监督等等。其次，社会救助工作的特殊性是社会救助立法难的真正原因。这表现在以下几个方面：首先获得社会救助是一项积极的权利，需要国家的财政支持，其背后是其他的纳税人出钱，这涉及社会公平的问题。其次，对于个人来说，它是一种受益权，但往往是一种“零和游戏”，并不是每个人都享有的，这就涉及利益的纷争，容易引起具体的争议。

上述特殊性集中表现在获得救助的资格认定的困难问题上。获得社会救助是一种最低意义上的，而且一种补充意义上的权利。受助的前提必须是凭个人能力难以保障自己最低生活状态时，政府才提供救助，而且这种救助只能达到生存的最低标准，其实质上是一种生存权。即使如此，最低标准也还是很难确定的，不能简单地说高与低，这不仅需要考虑到政府的财政承受能力，还要考虑本地的基本生活水准。因此应当承认最低生活标准的相对性，尽量从社会公平的角度出发，制定标准时尽量让公民参与；审查其资格时，要做到信息公开、公民参与监督，特别是发挥基层群众自治组织的作用；允许相关人士通过法律的途径，如行政复议、行政诉讼进行救济来化解具体的争议。

无论如何，获得社会救助是一项宪法规定的基本权利，是政府的基本职责。在宪法实施30周年的今天，我们有理由要求加快相关立法进程，规范政府的行为，使其得到具体的实施。

夏正林 （华南理工大学 法学院副教授）