住房公积金制度如何改革

中国的住房公积金制度于1991年发端于上海，并逐步成为全国性制度。该制度对于改革旧的住房制度、推动住房商品化、改善城镇居民的居住水平，起到了重要的作用。在20多年的发展历程中，该制度本身及其执行在不断完善，弊病也在不断克服，但问题依然存在。

笔者以为，中国仍然处于城镇化快速发展阶段，解决城镇居民住房的历史任务尚未完成，住房公积金制度仍然而且应该承担重要的功能，需要保留。但是，应该正视其弊病，进行充分改革。

第一，要明确住房公积金的私人产权属性。 2000年修订的《住房公积金管理条例》载明，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”，“任何单位和个人不得挪作他用”。很清楚，住房公积金的产权性质是私人。

有人企图证明公积金也有公共产权成分，因为国家以强制力规定了个人和就业机构以1:1的比例配套缴纳公积金，再给予公积金运行免税的优惠。以这样的观点看问题，在中国法律和规章强制力涵盖下得到好处的经济对象，一切免税对象，岂不是政府都要占有产权了吗？公积金，名为公、实为私，不妨将住房公积金改名为 “个人住房基金”。如果循着该思路来管理住房公积金，事情就好办得多。对住房公积金制度必须正本清源，承认住房公积金的私人产权属性。舍此，必然是剪不断、理还乱。

第二，要明确住房公积金限于区域内的互助性。

《条例》对于住房公积金使用的互助性是肯定的，即 “存一贷几”的低息政策。但对只限于区域内互助则语焉不详，需要进一步明确。中国国土辽阔，区域之间居民收入和房价存在明显差异。无论是较发达地区还是欠发达地区，区域内部居民收入、公积金缴交和房价三者之间的关系，总体上可以做到比较协调，管理难度小，互助性容易实施。如果跨出区域，区域之间的差异如何协调？尤其在目前财政分税制度和公积金低息贷款制度下，公积金这笔数目不小的资金应该向谁倾斜？

住房公积金限于区域内的互助，应该明确两个原则。首先，住房公积金设立的目的是解决居民住房问题，应该是指自住需求，而非投资性、更非投机性需求。当居民已经解决了自己的居住问题以后，是不能多次贷款动用公积金互助购买住房的。这也可以解决多年来公积金贷款“穷帮富”的怪现象。其次，住房公积金可以向区域内收入较低、住房更困难的公积金缴交者倾斜，这是人心向善的慈善要求。

第三，要明确民众同政府在住房公积金上是委托和被委托的关系。

这一问题，在 《条例》中没有被明确提及。在尊重历史事实的前提下，公积金制度至少要做如下改革：首先，大幅增加各级公积金管理委员会中的民意代表和专家学者比例，保留较小比例的官员代表；其次，明确公积金管理委员会同政府之间的先后程序关系；再次，向全社会公开公积金的运行状况，除了区域公积金情况继续保持公开之外，还要公开全国公积金的情况。

第四，要明确住房公积金的外部经济关系是商业关系。

住房公积金的内部经济关系是区域内互助，即通过 “低存低贷”互相帮忙、保本为先、不求盈利或盈利为次。但是，对于外部的经济关系，必须按商业原则来处理，要以盈利为前提。

多年实践证明，住房公积金在满足区域内部互助需要的前提下，在数量上可能有绝对或相对的富裕或沉淀。绝对富裕或沉淀，可能是公积金缴交比例过高，或者是区域内住房问题解决得比较好，所以绝对富裕或沉淀也许是暂时的。相对的富裕或沉淀，主要是公积金缴交者使用（包括退休提取）的季节性、阶段性变动造成的，是不可避免的。不管公积金存在何种形式的富裕或沉淀，都有可能也应该运用投资工具为缴交者谋利，比如债权投资、股权投资等。拟议中的股市投资，是股权投资的方式之一，不过是风险较大的一种，应该将安全性置于首位。

第五，要明确住房公积金同住房保障是友好的外部商业关系。

这种友好关系体现在，可以在商业盈利的前提下，对借贷用于住房保障的资金给予些许优惠。比如，比央行规定的贷款基准利率低若干百分点等。

前面提到，住房公积金可以向区域内收入较低、住房更困难的公积金缴交者倾斜，这是从公积金的内部经济关系来说的。而就公积金的外部经济关系而言，向保障性住房倾斜，也是住房公积金爱心和慈善的适度泛化。当然，公积金对于住房保障的友好，必须坚持商业盈利的底线。

（作者为全国政协委员、上海市政府参事、上海社科院研究员）