防控地方债务风险，亮红灯也要开绿灯

必须尽快明确共识：经营地方政府不像经营房地产公司，绝不可奉行“高负债、高风险、高回报”投资模式，而应以稳健型发展为主。

昨天最新消息，根据国务院要求，国家审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。眼下，审计署暂停所有项目开始培训，本周起进驻各省市。

这是一则值得关注的消息。近年，尤其是2008年金融危机后中央对地方投融资平台松绑以来，全国各地政府性融资平台公司呈几何级数增长，权威数据显示： 2012年已超过6000家，总债务规模在15万亿~18万亿元。积累的问题越来越多，其隐患和危害性在一些方面也已经暴露。欠债就要还钱、付息，地方财力如果每年半数以上要用于还债，必然严重削弱提供公共服务的能力。在西部一些基层政府前些年就一度出现“没钱干事”甚至一些乡村政权几近瘫痪的境况。

地方债台高筑另一个长远影响还在于，可能对宏观经济产生深层的系统性影响。据审计署统计，未来3年将有超过35%的地方性债务到期，偿债能力堪忧。而在当前“空城”和“地王”比翼齐飞、楼市调控进入胶着状态的悖论语境下，个别地方融资平台的抵押资产中“土地”又占到50%以上——地方政府未来能否如期还债与楼市景气指数唇齿相依。一旦房地产泡沫破灭，债务风险爆发并转嫁给银行，局部危机将位移并波及整个经济体。不久前陕西神木因“县财政破产”谣言而形成的群众聚集事件，以及美国底特律正式提请“城市破产”一事，虽然不一定可比，但内在的共性也提供了前车之鉴。警惕地方债务风险从“量的积累”到“质的飞跃”，必须防微杜渐。

一方面，要尽快建立“亮红灯”机制。这些年，由于公共服务理念觉醒、偏颇的政绩观以及“反正政府不会破产”观念的“合力作用”，卖地搞建设的土地财政、寅吃卯粮的举债式发展成为一种“流行范式”，政府欠债往往被看成“问题不大”。必须尽快明确共识：经营地方政府不像经营房地产公司，绝不可奉行“高负债、高风险、高回报”投资模式，而应以稳健型发展为主，有多少钱干多大事。欲达到这种共识，要靠官员对后任、对当地百姓负责的良心，更要靠一个有操作性的预警机制，套用李克强总理的话，必须明确“上限”和“下限”的区间，进行量化、透明化管理。如，不妨借鉴日本、加拿大，以年度举债计划或举债授权表决等严格程序，改变我国地方政府举债过于随意的现状；又如，不妨借鉴发达国家做法，地方债务以发行信息公开要求更高的地方政府债券为主，改变我国当前以向银行借款为主的举债方式（银行沦为取款机）。举债程序严格化、债务报表透明化、警戒线量化了，有利于更好地监管和及时“亮红灯”报警，防范风险扩大。广州去年底首次将地方政府性债务列入市人大常委会监督工作，并首次亮出地方政府性债务的“总账本”，这种进步展示出勇气。

另一方面，则要尽快从机制上“开绿灯”。公允地说，各地对债务扩大的风险并非不知，只不过在现有机制下，惯性太大积重难返。其一，政绩评价机制必须尽快优化。如果客观上政绩评价的指挥棒还是令官员更多考虑自己任内的政绩，以GDP和形象工程为导向的偏差不纠正，政府债务还会以种种隐蔽方式“野蛮生长”。其二，中央与地方的财权和事权划分必须尽快优化。数据显示，1994年分税制改革后，中央和地方财政收入相当，但地方支出远大于中央支出。学者指出，地方政府用45%的预算财力承担了75%的事务。任务多而杂，钱包不够鼓，是促使地方政府举债的直接原因之一。近日，财政部长楼继伟在多个场合表示，“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任”。后续改革能否改变上述不尽合理格局，拭目以待。