“中国不会出现底特律”同样有忧

日前,审计署公布对36个省、市两级地方政府主体的审计结果显示,9个省会城市负债率达100%,资不抵债。“中国的城市会不会破产?”“会不会出现中国的底特律?”一时间,这些问号成为公众关注的焦点。

严格来说,我国的地方政府没有债务。我国预算法明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。这意味着地方政府不可能直接负担债务。同时法律中也没有政府破产一说,从这个意义而言,地方政府并不会走上底特律的破产之路。

但不许地方政府发债并不意味着地方政府没有债务。过去10多年,各个地方政府在快速发展的同时也积累了巨额债务。今年6月,审计署刚发布的区域性地方债务抽查报告显示,截至2012年底,36个地方政府债务余额达到3.85万亿元,两年来增长了12.94%,其中16个地区债务率超过100%。

那么,这些债务从何而来?现行所谓的地方政府债务,大多不是地方政府的直接债务,而是地方政府有或明或暗偿付义务的债务,包括隐含的担保承诺、融资平台的软预算约束等形式,所以用“政府性债务”来定义更合适。

有意思的是,现行存在的地方政府对融资平台举债的担保是非法的,担保法规定,“国家机关不得为保证人”,中央也多次清理地方政府的担保行为。较起真来,这些担保义务也是完全无效的,是中国式地方政府债务的特色:表面上有很多债务(政府性债务),深究一下却没什么债务(法律上不承认这些债务)、但实际上这些就是地方政府的债务(社会各界都要求地方政府承担这些债务)。而在底特律的融资过程中不存在这种现象,它的债务是实际存在的,也是法律所要求的。

当然,中国的地方政府不会成为底特律,更直接的原因是,社会融资结构与央地关系的不同。底特律的债务主要是金融市场中的债券投资者,底特律破产损害的只是特定投资人的利益,尤其近几年底特律的债券资信差而收益率高,已是垃圾债券,购买者大多抱着赌一把的心态,他的破产根本无损于系统性风险。这也是美国联邦政府很“淡定”的原因。

而中国的地方政府债务大多以银行提供的信贷为主,无视地方政府的债务风险,势必拖累银行,引发恐慌,这会危及金融全局,引发系统性风险。并且这些银行的股东以中央政府的财政部、汇金公司为主,“地方生病、中央吃药”明显是中央没法接受的,这意味着中央不会放手让地方政府陷入破产的境地。所以2005年财政部曾要求“已构成担保行为的,地方政府要保证偿还。”

这也意味着地方政府不会像底特律一样破产。但正因如此,使得地方政府有这样的心态:我在任上,建了路、修了桥,功劳是我的,贷款是银行的,还不还和我没关系。但借了钱总要还,最终风险全集中到中央政府身上了。这就是“中国没有底特律”模式的最大风险。要改变这一点,恰恰需要中国出现底特律,让中央不再为地方政府兜底,剥离地方政府身上附着的国家主权信用,一城一市破产不影响全局,经济全局的发展才能更平稳一些。

(作者为上海金融与法律研究院研究员)