警惕“造城运动”留下财政隐患

鉴于人多地少的特殊国情，为这场大戏捧场并主动争当“演员”的各路资本还前赴后继，地方压根就不用担心无人捧场。造城大戏一时叫好不叫座，地方拿储存土地向银行做抵押信贷，照样能熬得过去。而一旦熬过严冬，迎来的则是又一个大干快上之春天。

近期，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组，对当下已如火如荼的造城运动进行了课题调研。本周一公布的调查报告披露，调查对象所选取12个省区中，12个省会城市平均每市欲建或已开建的新城区达4.6个；144个地级市平均每市欲建或已开建的新城区达1.5个。

调查发现，造城运动已呈现三大突出问题：一是省会城市普遍瞄准国际大都市、国家中心城市之定位；副省级单列市热衷建设国际化城市和大区域中心城市；地级市则力图打造区域金融中心、教育中心、文化中心……一言以蔽之，各级造城运动均脱离现有经济发展水平和民生改善之实际需求，好高骛远成为其显著的外化特征。

调查报告一经发表，舆论反响之强烈可想而知，但地方政府可不这么看。在地方政府眼里，已确定为下半年及今后若干年经济发展主要增长极的大规模城镇化，是各地大行造城运动的天然借口。只不过，不少地方政府有意无意偷换了城镇化与城市化的不同概念，中央所决策的是大力推进城镇化，到了地方则被偷换成越大越好造新城。

新一轮城市（镇）基础设施建设也是中央下半年及今后若干年稳经济增长改善民生的主要抓手，可到了地方政府那儿，基础设施建设嬗变成新城建设的“七通一平”，成为造城运动又一“资源挪用”之借口。

学界、专家、头脑尚清醒的官员、媒体、网民通过各种途径，直陈以往造城运动的历史教训，希望中央采取有力措施刹住“奢侈造城”之歪风。社会舆论则普遍忧虑造城运动不可持续必然造成的资源大浪费。为了让各地有所收敛，舆论还普遍拿国内个别“鬼城”之惨痛教训、国外底特律破产之前车之鉴论证此风非刹不可。更有舆论担心，眼下地方政府债务已达十数万亿元，而新一轮造城运动若再不坚决踩刹车，债务窟窿势必更加深不可测。

然而，尽管舆论很愤怒，很激越，很“团结齐心”，但若问究竟采取何种釜底抽薪之措施才能有效刹住这股歪风，舆论则呈现为集体性失语和失策。这种失语与失策缘自造城运动所征用的资源，国内与国外呈现为本质层面的大不同。这恰恰是国内造城运动很难真正遏制，而且一有机会（譬如城镇化决策带来的机会）就会“旧病复发”的根本成因。就此不妨以中外对比做一简略分析：

底特律因汽车而兴，汽车产业带来的大量税收和服务消费是底特律兴城的全部财政基础。随着汽车工业衰落，而建立于汽车繁荣支撑的社会高福利却因选票政治降不下来，必然坐吃山空将底特律地方财政掏空，其最终破产不可避免。全球金融危机以来的5年间，美国共有大小数十座城市宣布破产或申请破产保护，其源头性因素皆系实体经济空心化所致。而私有化的土地制度排斥了美国地方政府开辟土地财政的任何可能性，导致破产或破产保护成为唯一选择。

中国恰好相反。由于城郊农地归集体所有（简称“二国有”），地方政府征地成本极低，要想造新城，地方财政最多动用少量财政资金，为新城的启动地块搞一个“七通一平”把生地变成熟地，接下来以土地财政作为“导演”的造城大戏即可轰轰烈烈开演。

而鉴于人多地少的特殊国情，为这场大戏捧场并主动争当“演员”的各路资本还前赴后继，地方压根就不用担心无人捧场。也有一种情形是，造城大戏一时叫好不叫座，地方拿储存土地向银行做抵押信贷，照样能熬得过去。而一旦熬过严冬，迎来的则是又一个大干快上之春天。譬如上世纪90年代初的海口和三亚，成片的烂尾楼群如今普遍成了炙手可热的优质商业地产。另一种情形是遇到国家调整经济结构，譬如所谓“鬼城”鄂尔多斯，一旦其“精细煤化工”产业链初具规模，照样可以缓过劲来。因此，得出无破产之虑的政府热衷于造城这一残酷结论，是完全符合客观国情的。

这么看问题，决非鼓吹可放任造城运动带来的资源极大浪费和民生的长远损害。恰恰相反，城市化进程不能脱离发展阶段，否则会留下无穷后患。但如何遏制大跃进式的无序造城，必须首先找准问题的症结所在。遏制造城运动除采取一系列治标措施应急之外，必须根据新的国情与市情，同步革新现有的城市征地制度方可治本。