国务卿是更香的饽饽

——从《纸牌屋》看美国政治（之二）

美剧《纸牌屋》中，安德伍德是美国众议院多数党党鞭，在众议院的地位仅次于议长和多数党领袖。然而，当总统幕僚长凯瑟琳告诉他总统不准备提名他做国务卿时，安德伍德顿时五味杂陈，如遭雷击般怔怔不已，对总统的怨恨油然而生。

显然，美国国务卿比国会党鞭的位置，更有吸引力。国务卿为何比党鞭重要？一方面，相比国会来说，国务院是权力执行部门，掌握着美国对外缔约、建交、制定外交政策等重要权力。另一方面，国务卿在美国行政部门中，乃是除总统、副总统之外的第一阁员，由于副总统并不掌握实权，国务卿事实上是美国行政部门中的第二号实权人物。

安德伍德想走进国务院，还有另外的原因，那就是美国建国以来，多次经历行政权力对立法和司法权力的扩张，而这又是通过不断扩大中央权力实现的。

美国政府是权力和职能较为混杂的政府，在职能交叉、权力分立的体制下，只有同时作为国家元首和最高行政长官的总统及其直接领导机构，才完全代表国家，而参众两院则更多代表地方和选区的利益。剧中议员彼得·罗素必须想方设法为费城的一个撤除船厂的失业工人重新创造工作机会，安德伍德也在他的选区出了命案后不得不马上赶过去处理危局，说的就是这种情况。在中央政府弱小的情况下，不仅国会没什么权力，总统的权力也是有限的。美国首任总统华盛顿在登临大位后，发觉担任总统真是一件苦差事，他能做的事情实在寥寥无几，原因很简单，那时候的美国中央政府还是弱小的。

美国一开始建立起来的全国性政府，乃是一个比“小政府”还要小的政府。独立战争后的美国人，不想再像在母国那样受到中央政府的钳制，所建立起来的邦联制国家，把各邦（州）的权力置于中央权力之上。政府不是越大越好，然而，也不是越小越好。这个邦联制国家根本无法应对外部威胁和内部动乱，美国的开国者们最终还是通过1787年的费城制宪会议，在美国建立起了联邦制国家。相比之前邦联制国家的重要转变，就是限制州权，将全国性的中央权力置于地方性的州权之上。

从18世纪晚期建国到19世纪下半叶，美国仍然长期面临州权与中央权力之争，州权主义与国家主义间的激烈碰撞，多次引发危机。在此期间大法官马歇尔的判案释法、亨利·克莱提出并实施的“美国体系”等，都增进了美国中央政府的权威，但仍在1860年代发生了一场对美国影响深远的南北战争。战争期间和其后，通过调整中央与地方的财税事权，增强中央的主导地位，才根本建立中央权威，奠定了此后百余年来美国的长治久安。

美国扩大中央政府权力的过程，也是总统和行政部门权力扩张的过程。总统是行政部门的总和，在总统变“大”时，行政部门变大变强也就自然而然。光是美国农业部，现有公职人员就达10万之多，想想看，这是什么样的规模，又有什么样的权力。国务卿是第一阁员，也是美国另一重要机构——国家安全委员会的主要成员，当然也会随着总统而水涨船高。

美国从邦联制的无政府状态到联邦制下的小政府，再由小政府到强大政府的变迁，告诉人们，一个国家的政府权力，不简单只是要有制衡，而且要有力有效。对大的国家来说，没有强大的中央权威是无法治理的，正如托克维尔在《论美国的民主》中说：“大国之所以繁荣，绝不是因为它大，而是因为它强。因此，力量一向是国家幸福和生存的主要条件之一。”

程亚文（北京学者）