农民不愿进城落户的远虑和近忧

【逐步打破户籍壁垒是第一步，探索建立农村耕地、宅基地退出机制，才是让进城务工人员愿意在城镇落户的关键。】

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定建立城乡统一的户口登记制度，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。不过，四川省统计局日前发布的《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，有93．7％的进城务工人员习惯城市生活，但愿意落户城市的只有10．7％。该报告调查对象是成都、自贡、攀枝花、德阳等9市的进城务工人员。

虽然这份调查的范围局限于四川一省，但鉴于四川是劳务输出大省，其结果还是具有一定的代表性的。从湖南、广东等地媒体这两天的报道来看，认为土地比城镇户口更重要的农民不在少数。那么，是什么原因导致进城务工人员习惯城市生活却不愿意户口进城？被舆论寄予厚望的户籍改革新政，能否雪中送炭呢？

进城务工人员不愿转户，主要源于对农村利益的维护和对城市社会保障的顾虑。四川省统计局的调查显示，养老得不到解决、住房无保障、进城后找不到工作，是进城务工人员最担心的三个问题。如果转为城镇户口，59．3％的进城务工人员希望家中土地维持现状不变或有偿流转，57．4％的人希望农村住房维持现状。

我着重关注了国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》里关于农民土地和房屋权利以及在城市入户后的保障问题，在“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”的一节是这样写的：

完善农村产权制度。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”（土地承包经营权和宅基地使用权、集体收益分配权），应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

不过，这些保障只是愿景和蓝图，暂无具体的实施措施。在城镇职工各项保障尚存在双轨制甚至多轨制的背景下，很少人相信对进城务工人员的保障能很快与城镇居民“平起平坐”。如果中央有决心把国有企业分期分批变现，充实全体国民平等的社保、医保、教育保障基金，全民平等的社会保障还是可期的，否则，仅靠地方政府拿钱，即使表面上全覆盖，也是极低水平，无法解民众的后顾之忧。如果是那样，再美好的愿景也只是“远水”，解不了进城百姓的“近渴”。

那边“远水不解近渴”，这边“近忧”犹在——户口进城，土地、农房怎么办？国务院的意见只说“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，落户以后呢？他们还是农村集体成员吗？如果是，双重身份如何解决？如果不是，今后权利旁落就是农民心头之忧。

农民不是傻瓜，户口进城实惠未得，农村财产随时有忧，他们是不会轻易让户口进城的。四川的调查显示，哪怕举家随迁城市的占近五成，已在城市购房或打算购房的均有两成多，也就是近五成农民工已有一定能力在城市安家落户，但只有10．7％的农民愿意落户城市。这充分说明，哪怕农民有能力落户，大多数人出于自身利益考虑，仍不愿意落户城市。究其因，有能力在城市安家落户的农民不愿意落户，最重要的原因，还是担心自己在农村的土地和房屋产权得不到保障。

如果农民的土地和房屋没有脱离集体的束缚，变成家庭可以自由支配和交易的财产，农民“身在城市心在家乡”的状况很可能很难改变。这种情况下，很可能导致农村居民“两栖人”状况——人在城市，心在农村；土地和农房即使荒废也不放弃，或者在城市赚钱回老家盖房，这些都会影响他们在城市的安居乐业。这种现象可能导致的后果也是严重的：直接影响孩子的就地上学，造成旷日持久的留守儿童留守老人现象；从产量到品质，直接影响粮食安全。因为种粮是副业，三天打鱼两天晒网，所以土壤、种子、品质都没有严格筛选；直接影响财富积累和城市安居，因为很多人赚了钱还是回乡盖房，长年空置，城市却无房可住。

由此可见，逐步打破户籍壁垒只是第一步，探索并建立农村耕地、宅基地退出机制，才是进城务工人员是否愿意在城镇落户的关键因素。户籍改革的这个关键因素能否从理论转为现实，取决于土地、农房能否成为农民独立的财产权利，也取决于土地、农房是否能够建立不局限于“村集体内部”的城乡统一交易市场。