关上非行政许可审批的“制度后门”

【将所有行政许可置于《行政许可法》的约束之下，实际上也是将权力关进制度笼子里的题中之义。】

日前，中央编制办公室政策法规司司长王龙江表示：“明年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带”。王龙江在介绍行政审批制度改革最新情况时透露，到目前为止，已经分批取消和下放的行政审批事项总计463项，并且全面启动清理非行政许可审批。（8月24日《南方都市报》）

随着市场经济的发展，在计划经济时代建立的行政审批管理机制，弊端日益显现。一个比较突出的矛盾是，职能部门各自为政，导致机构重叠和效率低下——“一个项目要盖上百个章”，无疑就是其中的突出典型。为扭转这种局面，去年全国两会上，新一届国务院承诺将在任期内把国务院各部门1700多项行政审批事项削减三分之一。一年多的时间内，国务院先后取消和下放400多项行政审批事项，完成了承诺5年任务的三分之二，巨大的成绩有目共睹。

以持续简政放权为背景，政策红利正在得以不断释放——简政放权不仅能激发市场经济主体的活力，而且能减少权力寻租和腐败的发生，同时还能大大降低政府的行政成本。习近平总书记曾一针见血地指出，改革已进入攻坚期和深水期，剩下的都是“难啃的骨头”。行政审批权无疑就是一块“难啃的骨头”，因其代表着权力与利益，推行壮士断腕式改革不免困难重重。王龙江此番就直言不讳：“行政审批制度改革是一件比较困难的事情，因为这是让各部门剥夺他们的核心权力，让他们自我革命。”

实际上，行政审批权改革的困难，不仅体现在权力机关对“自我革命”的抵触，同时也体现在其对“自我授权”的留恋。伴随着大量行政审批事项的取消和下放，全国范围内的市场活力得以大大增强，不过，仍有一些地区的市场环境并未得到根本性转变，原因就在于非行政许可审批仍不同程度存在。

所谓“非行政许可审批”，显然是针对行政许可审批而言，简单说来，就是行政许可审批之外的行政审批事项，主要包括行政机关内部审批、政府财政优惠待遇审批、授予荣誉称号审批等。相比起行政许可审批，非行政许可审批的范围无疑更大。更为重要的是，非行政许可审批不仅更具随意性，而且不在《行政许可法》约束范围之内——虽然行使的是行政许可权力，但其却并非真正意义上的行政许可。

正因为存在非行政许可审批这样的“制度后门”，伴随着中央简政放权的步伐，一些地方的非行政审批事项却在“野蛮生长”。究其原因，出台一项新的行政许可审批项目比较复杂，需要经过调查、论证、审批、审核等一系列过程，而非行政审批项目的增设则要简单得多。显而易见，如果任由这样的“制度后门”继续存在，不免消弭行政审批权下放的积极意义——一方面，某些行政机关可以将行政许可审批更名为非行政许可审批，继续设置关卡；另一方面，有可能在取消小部分行政许可审批的同时，增设更多的非行政许可审批，以期“堤内损失堤外补”。倘若如此，中央简政放权的制度善意，有可能在基层遭遇“肠梗阻”。

令人欣慰的是，继今年政府工作报告明确指出“全面清理非行政审批事项”之后，此番王龙江更是明确提供了“时间表”。在简政放权的过程中，中央多次强调，将建立权力清单制度，对目前仍保留的审批事项要公布目录清单，清单之外，一律不得实施行政审批，不得违规新设审批事项。

李克强总理曾明确要求，公权力法无授权不可为，私权利法无禁止即可为。全面取消非行政许可事项，不仅意味着行政许可审批权更加透明，而且意味着将全部置于《行政许可法》的约束之下，这实际上也是将权力关进制度笼子里的题中之义。