尽快把城市发展边界确定下来

国土资源部、农业部日前联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。根据安排，北京、上海、广州、深圳等14个城市将先行展开，全国划定工作将于2016年底前全面完成。

对于正处于矛盾突发期的中国来说，因土地问题引发的矛盾不容忽视。全国的征地拆迁问题有多严峻？国土资源部统计显示，截至今年6月底，国土资源违法举报电话“12336”开通5年，受理违法线索57万余件；国家信访局统计表明，征地拆迁问题始终占全部上访案件之大半；在近年的群体性冲突事件中，有一半与土地问题相关，大部分因征地拆迁引起。这一问题早已引起中央的高度重视——不仅从不避讳土地矛盾的严峻性，且多次指出“18亿亩耕地红线没有讨价还价余地”，反复强调“新型城镇化的核心是人的城镇化”，先后制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》《新型城镇化规划（2014－2020年）》等一系列法规和规划，多次派出国土督察组奔赴地方督察土地利用管理问题。这些举措对于捍卫耕地红线、化解土地征拆矛盾起到了重要作用，其中也包括此次推进的永久基本农田划定工作。

为什么要划定永久基本农田？概因现有的基本农田特别是高产田存在流失风险。在当前的土地使用过程中，一些城市规划建设用地与优质耕地的重叠度较高，大中城市周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田，城市发展占用优质耕地的现象仍比较突出。尤需引起重视的是，不少地方在耕地占补平衡中占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地；一些地方重数量轻质量，圈占城边高产农田，又到远处建农田，导致耕地质量出现亏空。这是我国耕地保护面临的严峻形势，倘若不及时划定永久基本农田，那么城镇周边的耕地很有可能被钢筋水泥一圈一圈“吃掉”，并且这些耕地多是长期形成的高产田。正是基于这样的考虑，在年初的全国国土资源工作会议上，国土资源部和农业部决定从500万人口以上大城市周边开始划定永久基本农田，并逐步划定覆盖全部城市、小城镇和农村的耕地红线。

此次“进一步”不仅将划定永久基本农田的范围扩展到“城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地”，而且规定了先行展开城市和具体时间表。这既是对有关部门和各级地方党政领导的一道明令，也为严防死守耕地红线提供了有力保障。不过，这些好规定在执行过程中仍存在跑偏甚至沦为空文的可能。因为对于负责执行规定的基层政府来说，庞大的土地出让金收入使得他们热衷于征地拆迁。也就是说，基层政府是土地矛盾的当事方之一，有的甚至还是强制征拆的始作俑者。去年的国家土地督察公告就显示，一些市县政府主导的违法违规行为屡禁不止，包括违法违规办理土地审批手续，违规占用基本农田建设设施农业、观光农业园，违规将现状建设用地、未利用地划为基本农田等问题。因此必须强调，与制定耕地保护规定同样重要的是，给基层政府戴上“紧箍咒”，加大督察问责力度，加快相关法律修改，把土地保护、利用、管理纳入更加完善的法治轨道。这也是依法治国、依法执政的核心要义所在。

国土资源部部长姜大明曾直言，我国城市建设无序发展，原因就是没有控制好开发强度，没有划定城市开发边界。要终结这种无序局面，划定永久基本农田无疑是一个重要方法，同时还须修订城市土地利用规划和城市建设规划。总之，要尽快把城市发展边界确定下来，从而遏制“摊大饼式”发展，鼓励“串联式、组团式、卫星城式”发展。