设跨区划法院是司法改革重要一步

临近岁末,在“改革只有进行时、没有完成时”的大背景下,司法体制改革明显提速,亮点纷呈。继12月28日上海挂牌成立全国首家跨行政区划的第三中级人民法院之后,12月30日北京市第四中级人民法院作为首批两家试点法院之一,正式挂牌履职。这是全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神的重大举措,也是保障人民法院依法独立行使审判权的重要成果,更是在全面推进依法治国背景下深化司法体制改革迈出的历史性、实质性一步。

从10月下旬党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划人民法院算起,到12月初中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,再到12月底两家跨行政区划法院相继挂牌收案,短短两个月里,跨行政区划法院就完成了顶层设计、方案论证和具体落实“三部曲”,彰显出中央此轮司法体制改革的决心之大、力度之大、速度之快、影响之广。

长期以来,按照人民法院组织法的规定,我国地方各级法院均按照行政区划设置,实行司法管辖区与行政区划高度重合的体制,除专门法院外,高、中、基层法院管辖区域与省市县(区)行政区划完全一致。地方法院的人财物完全受制于地方,给地方政府运用人事任免、经费保障、装备分配等手段干预和影响司法审判活动,提供了便利和空间。有的地方部门或领导干部违反规定利用职权干预案件处理,甚至出现诉讼“主客场”的现象,不利于当事人合法权益的保护,稀释了司法公信力,也损害了法律的权威。　

以行政审判为例,实践中广泛存在案件受理难、审理难和执行难的突出问题,以及公民上诉率高、政府败诉率低、申诉信访率居高不下等顽疾,特别是对于事关群众切身利益和地方经济社会发展的征地拆迁案件,地方法院往往只有“背书”的份,甚至个别地方政府以行政机关败诉率来考核法院行政审判绩效,行政机关败诉率高成为法院和行政法官的“扣分”项目。

这些问题是司法管辖区与行政区划完全重合之弊的生动写照。尽管多年以来,最高法院积极探索行政案件指定管辖、提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖,改革举措一波接一波,效果总是不甚明显,最大的局限和困扰,就在于司法管辖区与行政区划重合这一体制性因素的掣肘。

正因如此,探索设立跨行政区划人民法院,对于排除地方对审判工作的不当干扰、克服地方保护主义,保障人民法院依法独立行使审判权,促进宪法和法律的有效实施,具有重大现实意义,成为中央全面推进深化改革和依法治国的一个重要的闪光点

值得注意的是,无论是上海还是北京设立的跨行政区划法院,所管辖的案件尽管仍包括民事、刑事和行政三大类,但特别突出行政案件的特色,将司法实践中容易受到地方干扰、其他法院审理起来阻力较大的部分行政案件交由跨区划法院专门管辖。这就充分利用设立跨区划法院这一体制性改革契机,灵活运用法律赋予的行政案件管辖调整机制,合理调整行政案件管辖制度,切实解决行政案件有案不理、有理不胜、胜诉判决难落实的问题。

当然,跨行政区划法院的设立,只是万里长征刚刚走完第一步。此项改革试点绝不仅仅是简单的机构设置和人员、案件的聚集,还涉及司法体制和权力运行机制等诸多深层次领域,需要探索人员分类管理、法官员额和职业保障制度,严格落实审理者裁判、裁判者负责原则,以及办案终身责任制。这些问题,无一可以轻松解决,都需要在先行先试中勇于探索和担当,唯有如此,才可以为未来全面推进司法体制机制改革创造可复制、可借鉴的经验。