危机研究视角下的欧洲难民潮

症结何在

接收或不接收，各国进退两难

始于“茉莉花革命”的“阿拉伯之春”，导致中东地区多国由政治强人长期执政的政权相继垮塌，留下的权力真空使多国长期陷入政治动荡甚至内战。“阿拉伯之春”变成的“阿拉伯之殇”还未平息，“伊斯兰国”（IS）的兴起又进一步加剧了中东乱局，至今仍可谓乱局未定、动荡未了、波及未尽。从阿富汗、伊拉克到叙利亚、利比亚……越来越多的人对国家的安定、未来的生活失去了信心，看不到希望，甚至随时可能面临各种危险，于是选择逃离，而地理上接近、安定富裕且有着开放、包容传统的欧洲自然成为这些难民的首选之地。

事实上，中东难民大量涌向欧洲并非最近出现的新情况。旷日持久的阿富汗战争、伊拉克战争期间都有大量难民逃往欧洲。西亚北非动荡以来，这种情况日益增多。卡扎菲政权倒台后，利比亚持续动荡，不仅使不少人沦为难民，更使利比亚成为其它国家难民通过海路逃往欧洲的“出海口”“集散地”。这种情况已经持续了几年，为什么现在欧洲对待这些难民的态度发生了变化呢？

从表面上看，欧洲难民政策的改变主要缘于对自身接纳能力的担忧。2008年以来，严重的债务危机令欧洲多国经济受到巨大冲击，特别是东欧、南欧许多国家自顾不暇，接纳难民存在很大压力。以希腊为例，根据联合国难民署等机构的统计，今年以来进入希腊的难民人数几乎每月翻番，希腊已经取代意大利成为难民登陆人数最多的国家。这让深陷债务危机的希腊捉襟见肘、苦不堪言。许多地方政府无力承担难民安置，大批难民只能依靠当地民众和一些非政府组织提供的食物、水和衣物等基本生活物资维生。据报道，刚刚辞职的希腊前总理齐普拉斯承认，难民问题超过了希腊的解决能力，在希腊自身处于债务危机的情况下，难民问题成了“危机中的危机”；看守内阁总理萨努也表示，处理非法移民问题“是极难完成的任务”。与希腊接壤的马其顿也是如此：今年6月中旬以来，已有超过4.2万名难民涌入马其顿，9月3日这一天就有5600名难民从希腊进入马其顿。意大利、匈牙利、塞尔维亚……许多处于难民涌入“第一线”的国家都面临同样的问题。在这种情况下，如果通向经济状况相对较好的西欧国家的大门迟迟不开、疏散不畅，难民长期滞留在这些国家且越聚越多，必然会在这些国家引起更为严重的危机。于是，一些欧洲国家开始对难民说“不”。

从更深层次来看，欧洲各国还普遍有一个“难言之隐”，那就是对大量难民涌入后潜在影响的忧虑甚至是恐惧。债务危机和经济不振导致欧洲社会保障体系负担沉重，长期的福利政策也面临考验，大量难民涌入对欧洲的就业、社会稳定和安全都会产生一定影响。近期有欧洲媒体报道，大约4000名伊斯兰国极端恐怖分子借难民潮潜入欧洲，伺机将恐怖活动引入欧洲。这个消息已令欧洲极其不安，更让欧洲保守人士不安的是，近年来，欧洲人口结构正在发生深刻变化，伊斯兰化倾向已经十分明显。而这次涌入欧洲的难民绝大多数又来自伊斯兰教国家，且潜在的难民人口规模巨大。据联合国难民署统计，难民最多的叙利亚，难民总数已超过400万，其次是阿富汗、伊拉克、索马里、厄利特里亚、尼日利亚……大量穆斯林的持续涌入和高生育率，必然加速欧洲人口结构变化和伊斯兰化进程，欧洲文明、社会的传统生态将面临严峻挑战。

正是这些明里暗里的顾虑，使不少欧洲国家政府和民众对难民问题的看法出现了日益严重的分歧：接收，面临内部压力；不接收，面临外部压力，也有违欧洲标榜的人道主义传统，尤其是一幕幕惨剧的发生，更是一次次敲打着欧洲的良心，令欧盟、欧洲各国政府进退两难、纠结不已。

影响严重

加深欧洲撕裂，化解难上加难

从危机研究的视角来看，这次欧洲难民潮是典型的“叠加式危机”。持续七年之久的债务危机已使欧洲疲惫不堪，矛盾重重。在应对欧债危机的过程中，欧洲各国的差异性日益凸显，欧洲一体化的很多共识和基础也有所动摇。在这种背景下，一场难民潮又不期而至，而且规模越来越大、遥无终日，这对许多欧洲国家来说不啻于雪上加霜，再想保持欧盟政策的协调性、一致性，共同努力化解欧洲的危机难上加难。

另一方面，大量涌入欧洲的难民并非想在那些“第一线”的欧洲国家长期滞留，而是希望流动到保障条件更好、工作机会更多的西欧、北欧国家去，那些国家的移民政策相对宽松，接纳能力更强，加上国内人口老龄化等因素，也更愿意接收移民。但现实情况却是，东欧、南欧国家是难民登陆欧洲的“第一站”，欧洲各国对接收难民问题的共识晚一天达成、这些国家安置难民的负担就多一天。而大量难民的持续涌入更使这些国家常常顾此失彼、疲于应付——2013年，一起超过300人丧命的偷渡惨剧促使意大利政府发起了“我们的海洋”的海上搜救行动，每月费用高达900万欧元。这个行动让更多难民看到了希望，一些专门从事这项生意的人口贩子（据说有3万多人）甚至专门使用破旧船只或橡皮艇，以吸引意大利海警实施人道主义救援。对此，欧洲各国意见不一，许多国家拒绝分担行动经费，行动被迫中止。此后欧盟边境管理局实施了“海螺行动”，侧重于国境监控而不是搜救遇事难民，招致人道主义组织的严厉批评。接二连三的难民溺亡消息更让欧洲各国面临巨大的舆论压力：2014年，3500名难民在地中海丧生；国际移民组织9月1日发布的数据显示，今年以来已有2600多名难民命丧地中海，其中4月的一周里连续发生三起沉船事故，死亡人数超过1000人。意大利总理伦齐称：欧洲正在目睹“地中海上系统性的杀人”。

在此背景下，欧盟今年5月决定实施紧急措施，帮助安置4万难民；9月再次决定从意大利、希腊和匈牙利接收12万难民。容克主席呼吁欧盟要在2016年初拿出一个更加完善的合法移民方案，开通合法移民通道，使难民有更多、更安全的方式通往欧洲，更好地控制移民问题。他还呼吁欧盟提出应对叙利亚和利比亚危机的外交方案，加强同它们的合作，尽早结束那里的战乱。为此，容克提议欧盟成员国出资18亿欧元帮助北非国家管理边境，改善当地经济环境，从根源上减少冒险赴欧的难民。欧洲议会议员同时呼吁召开欧盟、联合国、美国和阿拉伯国家共同参加的国际会议，一些欧洲国家、国际组织也计划召开多层次紧急会议，尽快采取共同行动，终止这场难民危机。但从这场危机的实质危害和已经造成的严重影响来看，欧洲的撕裂仍在加深，快速化解危机的前景不容乐观。（本文作者系国际关系学院副校长）