国企改革顶层设计的四个“之最”

　　漫画 张建辉

备受关注的国企改革方案日前出台。9月13日,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》公布，从分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制等方面明确了国企改革的路径和方向。9月15日，中央深改组第十六次会议再次聚焦国企改革，审议通过了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》，强调拓宽国有企业投资项目引入非国有资本的领域，完善引资方式，规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失。

国企改革顶层设计的完成，标志着新一轮国企改革即将全面启动。从1978年国企试点利润分成算起，国企改革历经放权让利、经营权和所有权分离、建立现代企业制度、抓大放小、私有化浪潮、公司制和股份制改革、上市潮、建立国有资本管理体制等阶段，在30多年里，从断奶到重生，从停滞到发展，国有企业在阵痛中与市场经济体系渐趋融合，涌现出一批具有竞争优势的企业。但同时，也出现了迷恋垄断格局、不愿向市场主体转变，“一把手”权力过大、现代企业制度形同虚设，管理混乱、经营效率低下，灰色利益输送链条难以斩断、国有资产流失严重等问题。解决这些问题，不仅关系国企的生存和发展，更关系不同性质的市场主体能否得到较为平等的“国民待遇”，要素资源能否得到合理分配，经济增长能否突破瓶颈等大局。在经济下行压力增大的现实背景下，推动国企深化改革就更加迫切。新出台的国企改革顶层设计，以国企存在的问题为导向，对此作出了回答。

最大突破 推进国有企业分类改革

国企改革顶层设计中最引人注目的，是决定推进国有企业分类改革。围绕分类改革，厘清了国企的属性问题，并在产权问题上有所突破。国有企业的全民属性虽然从未动摇，但在市场实践中，不少国企凭借优势地位，在竞争型市场和领域靠行政手段获取垄断利润，在非竞争型市场和领域靠市场手段获取垄断利润，其结果是，限制了其他类型市场主体的发育，抑制了创新和公平秩序的建立。由于“近水楼台先得月”，国企还能以最小成本获得贷款支持和财政补贴，这一特权不止一次引发社会广泛关注，也容易模糊国有企业的属性。

分类改革方案提出，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。这意味着，商业类国企将不能再依托行政优势“大到不能倒”，而必须接受市场检验，其进与退、生与死，也将不再被附加特别的解读。这将迫使商业类国有企业主动向市场主体转型，并按照市场标准获得资金支持，开拓市场。这有助于遏制效率低下的部分国企占据过多资金，对市场形成抽血效应，这也为所有企业同台竞争提供了更加平等的条件。

值得注意的是，分类改革包含了上海等地国资国企改革试点的经验，但地方试点通常把国企分为三类：一般性竞争企业、涉及经济安全的战略性企业和公益类企业。而国家层面的国企分类改革方案，只设置了商业类和公益类两类，这有助于避免商业类国企以维护经济安全等名义，迟滞市场化改革，增加改革阻力。弱化对商业类国企的传统认知，将其推向市场，不是弱化国企，而是强化了国企的全民属性。

产权是困扰国企改革的另一问题，分类改革在这方面也有根本性突破。根据《指导意见》，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，不再追求绝对控股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，虽然需要国有资本控股，但支持非国有资本参股。国企股权的多元化，意味着政府是否单一控制不再是国企的衡量标准，今后对国企的产权性质，更多将通过国有资本的运作识别，不分功能类别产权只能由政府单一控制的时代宣告结束。而多元主体控制国有股份，将为国有企业引入真正机制化的市场因子。

最多红利 管理体制向管资本转变

国有资本管理体制的改革，是国企改革方案另一个引人注目的亮点。过去，国有资本管理部门该如何管理国有资本，一直是国企改革的争论焦点。“管人、管事、管资产”的既有模式，虽然圈定了国有资本的边界，能保证国有资本在控制下运行，却产生了与市场脱节的问题。用人内部循环，资本使用效率不高等问题，均由此产生。

国企改革顶层设计提出了“管资本”为主的改革思路，让国有资本蕴藏了最多的改革红利。这主要表现在三方面：

一方面，《指导意见》提出改建、组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台。今后，将建立“国资委——国有资本投资运营公司——国企”三层结构，同时开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点，这意味着，国资委作为出资人，将在相当程度上只履行监管责任，市场业务将交由专业化队伍完成。由此，规模超过30万亿元的国有资本将与市场更直接对接，从而激发市场活力。仅仅是推动国企在集团层面整体上市，即已为资本市场提供了许多投资空间。可以想象，在国有资本与市场更紧密对接后，从实体经济到虚拟经济，都将获得新的增量资金和投资机会。

另一方面，《指导意见》要求推动国有资本合理流动优化配置，有进有退、有所为有所不为，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。这意味着，部分国有资本将加大向创新型、新兴战略型产业的投资，使这些产业得到更多发展机会，同时，还将退出产能过剩、效益不佳的产业。这将为本已饱和的传统产业腾出空间，让这些产业中的资本得到更大的调整、转型和发展空间。

而最重要的是，国资体制改革方案提出了稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司的要求。这其实是将党政机关、事业单位所属企业的资产纳入了国有资本监管体系，首次正式明确了党政资产与国有资本一样同属于全民资产，突破了以往的管理认识，这不仅有助于对党政资产实施规范化管理，在国有资本上缴公共财政比例逐年提高的情况下，还增厚了国有资本用于公共服务和民生的能力。就此而言，国资管理体制改革不仅旨在国有资本保值增值，更好服务于经济，还具有鲜明的惠民导向，拉近了改革与百姓的距离。