国企改革顶层设计的四个“之最”

　　漫画 张建辉

备受关注的国企改革方案日前出台。9月13日,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》公布，从分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制等方面明确了国企改革的路径和方向。9月15日，中央深改组第十六次会议再次聚焦国企改革，审议通过了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》，强调拓宽国有企业投资项目引入非国有资本的领域，完善引资方式，规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失。

国企改革顶层设计的完成，标志着新一轮国企改革即将全面启动。从1978年国企试点利润分成算起，国企改革历经放权让利、经营权和所有权分离、建立现代企业制度、抓大放小、私有化浪潮、公司制和股份制改革、上市潮、建立国有资本管理体制等阶段，在30多年里，从断奶到重生，从停滞到发展，国有企业在阵痛中与市场经济体系渐趋融合，涌现出一批具有竞争优势的企业。但同时，也出现了迷恋垄断格局、不愿向市场主体转变，“一把手”权力过大、现代企业制度形同虚设，管理混乱、经营效率低下，灰色利益输送链条难以斩断、国有资产流失严重等问题。解决这些问题，不仅关系国企的生存和发展，更关系不同性质的市场主体能否得到较为平等的“国民待遇”，要素资源能否得到合理分配，经济增长能否突破瓶颈等大局。在经济下行压力增大的现实背景下，推动国企深化改革就更加迫切。新出台的国企改革顶层设计，以国企存在的问题为导向，对此作出了回答。

最大突破 推进国有企业分类改革

国企改革顶层设计中最引人注目的，是决定推进国有企业分类改革。围绕分类改革，厘清了国企的属性问题，并在产权问题上有所突破。国有企业的全民属性虽然从未动摇，但在市场实践中，不少国企凭借优势地位，在竞争型市场和领域靠行政手段获取垄断利润，在非竞争型市场和领域靠市场手段获取垄断利润，其结果是，限制了其他类型市场主体的发育，抑制了创新和公平秩序的建立。由于“近水楼台先得月”，国企还能以最小成本获得贷款支持和财政补贴，这一特权不止一次引发社会广泛关注，也容易模糊国有企业的属性。

分类改革方案提出，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。这意味着，商业类国企将不能再依托行政优势“大到不能倒”，而必须接受市场检验，其进与退、生与死，也将不再被附加特别的解读。这将迫使商业类国有企业主动向市场主体转型，并按照市场标准获得资金支持，开拓市场。这有助于遏制效率低下的部分国企占据过多资金，对市场形成抽血效应，这也为所有企业同台竞争提供了更加平等的条件。

值得注意的是，分类改革包含了上海等地国资国企改革试点的经验，但地方试点通常把国企分为三类：一般性竞争企业、涉及经济安全的战略性企业和公益类企业。而国家层面的国企分类改革方案，只设置了商业类和公益类两类，这有助于避免商业类国企以维护经济安全等名义，迟滞市场化改革，增加改革阻力。弱化对商业类国企的传统认知，将其推向市场，不是弱化国企，而是强化了国企的全民属性。

产权是困扰国企改革的另一问题，分类改革在这方面也有根本性突破。根据《指导意见》，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，不再追求绝对控股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，虽然需要国有资本控股，但支持非国有资本参股。国企股权的多元化，意味着政府是否单一控制不再是国企的衡量标准，今后对国企的产权性质，更多将通过国有资本的运作识别，不分功能类别产权只能由政府单一控制的时代宣告结束。而多元主体控制国有股份，将为国有企业引入真正机制化的市场因子。

最多红利 管理体制向管资本转变

国有资本管理体制的改革，是国企改革方案另一个引人注目的亮点。过去，国有资本管理部门该如何管理国有资本，一直是国企改革的争论焦点。“管人、管事、管资产”的既有模式，虽然圈定了国有资本的边界，能保证国有资本在控制下运行，却产生了与市场脱节的问题。用人内部循环，资本使用效率不高等问题，均由此产生。

国企改革顶层设计提出了“管资本”为主的改革思路，让国有资本蕴藏了最多的改革红利。这主要表现在三方面：

一方面，《指导意见》提出改建、组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台。今后，将建立“国资委——国有资本投资运营公司——国企”三层结构，同时开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点，这意味着，国资委作为出资人，将在相当程度上只履行监管责任，市场业务将交由专业化队伍完成。由此，规模超过30万亿元的国有资本将与市场更直接对接，从而激发市场活力。仅仅是推动国企在集团层面整体上市，即已为资本市场提供了许多投资空间。可以想象，在国有资本与市场更紧密对接后，从实体经济到虚拟经济，都将获得新的增量资金和投资机会。

另一方面，《指导意见》要求推动国有资本合理流动优化配置，有进有退、有所为有所不为，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。这意味着，部分国有资本将加大向创新型、新兴战略型产业的投资，使这些产业得到更多发展机会，同时，还将退出产能过剩、效益不佳的产业。这将为本已饱和的传统产业腾出空间，让这些产业中的资本得到更大的调整、转型和发展空间。

而最重要的是，国资体制改革方案提出了稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司的要求。这其实是将党政机关、事业单位所属企业的资产纳入了国有资本监管体系，首次正式明确了党政资产与国有资本一样同属于全民资产，突破了以往的管理认识，这不仅有助于对党政资产实施规范化管理，在国有资本上缴公共财政比例逐年提高的情况下，还增厚了国有资本用于公共服务和民生的能力。就此而言，国资管理体制改革不仅旨在国有资本保值增值，更好服务于经济，还具有鲜明的惠民导向，拉近了改革与百姓的距离。

最重机制 增加市场选聘比例和监管

监管是否到位，决定着国企改革能否顺利推进。《指导意见》和历次讨论审议国企改革的中央深改组会议，都把规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失视为重中之重，针对现实问题，新一轮国企改革方案有许多突破性设计。

其一，用人制度改革打破内部人控制。尽管国企建立现代企业制度已近20年，但基于行政的主导性，不少国企的现代企业制度只具外壳，而不能转化为有效的运行机制。目前央企公示的高管中，外部聘任的只有11%。内部人控制，不但容易出现集体腐败，还容易导致权力失衡。中央巡视组对大型国企巡视检查所揭露的问题，已表明了国企用人制度的弊端。国企改革方案提出，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式，合理增加市场化选聘比例。这有助于董事会发挥应有作用，遏制权力失衡导致的腐败。

其二，薪酬分配机制改革打破官本位。《指导意见》提出，要推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。与国企负责人限薪改革相对照，由官员身份转换为职业经理人，国企负责人才有望拿到市场化薪酬，这有助于打破国企负责人的官本位迷思，向企业家方向转变。

其三，股权改革引入市场化监管机制。国企改革方案中，对各类国有资本之间相互参股、国有资本向非国有领域投资、国有企业引入非国有资本等有着重表述。无论是央企之间互相参股，央企与地方国企互相参股，还是国有资本与非国有资本互相参股，都不仅能起到盘活国有资本、扩大非国有资本投资渠道、为市场增加增量资金的作用，还能起到以市场化机制对国有资本进行多元监管的作用。这有助于国有资本在大规模进退之间，被及时跟踪监督，防止国有资产流失的情况再度出现。

其四，为国资管理者设置权力清单杜绝漏洞。过去之所以存在国有资产监督不力的情况，主要原因在于国资管理者监管功能不突出，以至于既有监督资源分散，又有多头重复监督的问题。为此，《指导意见》提出，国资管理部门要建立权力清单和责任清单。责权利各归其位和问责机制的强化，将大大提高国有资本的保全能力，减少因国有资产流失导致国企改革变向的可能。

最大挑战 国企资源能否与市场共享

是改革就有阵痛。历史表明，每一次国企改革都伴随着各种风险。中小型国企私有化浪潮涌动时出现的下岗潮，等等，都曾影响了国企改革的节奏和力度。新一轮国企改革，尽管有清晰的路径设计，但同样会面临风险和挑战。《指导意见》历经22个月才酝酿成熟，从一个侧面证明了改革的复杂性。能否在现有利益格局内部形成改革合力，决定着新一轮国企改革的顺利程度。

比如，对商业类国企实施分类改革，需要更细致的前端操作细则。许多国企担负着综合性社会功能，如何界定其功能划分类别需要有权威标准。此外，还要消除商业性国企向市场化方向迈进过程中，引发的影响地方经济、就业率、财政收入等担心。此前地方试点中，除上海等地之外，多数地方按兵不动，已然表明地方对国企改革的复杂心态。

又如，在国资委只负责履行出资人身份之后，国企的人和事，需要能够替代的监管者。推行职业经理人制度，通过内部培养和外部引进，让更多国企负责人从官员身份转变为企业家身份，是一种途径；让职工代表大会、董事会等发挥应有作用，也是一种途径。无论采取什么方式，加强对国企的监管，都需要更刚性的激励监督措施。

再如，引入非国有资本，是国企改革推动股权多元化的重要组成部分。但是，此前国企打破“玻璃天花板”，引入社会资本的努力，尚未取得预期效果。不少非国有资本特别是民营资本，对参股国企仍有疑虑，担心钱投进去却得不到相应的话语权，担心国企的行政主导惯性难以更改，会影响回报预期。消除这种担心的最好办法，是让现代企业制度在国企切实落地。如何平衡行政主导机制与现代企业制度之间的关系，需要出台更具体的方案。

而最关键的，是国企、特别是商业类国企手中掌握的资源，能在多大程度上与市场共享。包括政府资源、银行资源在内的资源，是许多国企形成垄断地位的基础。过去这些主要资源只在内部共享，并形成了或隐或显的利益共同体。这在市场高度成熟但不能展开充分竞争的电信业等领域表现得尤其明显。基于对垄断利益的维系需要，这类国企通常缺乏主动让市场共享资源的积极性。如何甄别这类国企对相关产业的战略性职能，以保证产业发展的稳定性和国家经济安全，同时将其非战略性经济功能部分推向市场，让更有创新能力的民营企业获得同等发展机会，需要根据不同企业的类别、层级、功能，出台缜密的操作方案。

尽管国企改革面临不少挑战，但挑战正是国企深化改革的原因。而总体来看，新一轮国企改革顶层设计在横纵两个方向为改革的顺利推进奠定了基础。横的方向基于现实，纵的方向有所突破，二者共同构成新一轮国企改革的基本逻辑。因此也可以预期，随着改革的层层推进，改革红利也将逐渐释放。