法治政府须是守信用的政府

仅凭一纸行政通知就单方面撕毁协议，不仅程序不当，更缺乏最基本的诚信品质，同时也忽略了责任政府的内在要求。

与政府打交道做生意，本应是最令人放心、风险最小的投资，因为政府本身就代表着诚实守信。但对于湘潭商人廖辉而言，这种对政府的信任换来的却是“背信弃义”。在依据当时的文件规定签订协议后，廖辉投入巨资参与老家长沙县干杉镇的农村公墓建设，不料事成后政策剧变，公募被镇政府收归国有。虽然市县两级法院都判决镇政府的行为违法，却没有责令其撤销行政行为。

类似的个案并不鲜见。市场经济条件下，一些基层政府为了吸引投资不惜在政策方面打擦边球，待投资到位、工程上马、“兔子养肥时”，法规制度或上级政策发生变化，当初签订的协议很可能违规或违法。此时政府部门严格遵守所谓的依法行政，近乎于“空手套白狼”，令投资人有苦说不出。问题是，这种做法果真是依法行政吗？政府的诚信又去哪儿了呢？

当然本案没那么极端，司法确认了镇政府强制接管公墓行为的违法性，理由是违背了正当程序原则。但说实话，本案的关键之处不在于政府违反了正当程序，而是违背了信赖保护原则，是一种不守信用的做法。对此，司法的回避让权益受损的投资人很难获得实质性救济。而一个表面看似依法行政、本质上却不讲诚信的政府，不可能是我们所期待的法治政府。

在行政法上，信赖保护也是一项重要原则。政府和公民之间应该存在基本的信赖关系，公民信任政府作出的决定并以此来安排自己的生活，对于这种因信赖政府行为而产生的利益，法律应当给予应有的保护。本案中，由于上级政府在出台公共政策时缺乏科学性和周延性，客观上使得下级政府在推行公益性墓地建设过程中，引入民间资金时出现打擦边球现象。而在有政策文件、有投资协议、有许可文件的情况下，投资人基于对政府的基本信赖，其作出的投资并附随产生的预期利益，应当受到保护。

问题是，当上级出台文件规定公益性墓地要移交政府管理，下级政府如何信守当初与投资人的承诺呢？严守承诺可能与上级政策甚至法规制度相违背，严守政策制度又要背负不守信用的骂名，这看似是一个两难的处境。其实信赖保护原则并不是要剥夺政府在行政过程中改正错误的机会，出于政策法规变化或公共利益考虑，政府可以对之前的承诺“悔改”，但前提是须在公平公正的基础上实现对相对人的合理补偿，并对当时决策违规失误者进行追责。倘若仅凭一纸行政通知就单方面撕毁协议，不仅程序不当，更缺乏最基本的诚信品质，同时也忽略了责任政府的内在要求。