未来农村土地制度改革方向在哪儿

　　郑风田

未来五到十年如何系统性、整体性、协调性地解决我国的三农问题，中办、国办日前印发了《深化农村改革综合性实施方案》，提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务和重要路径，它把我国未来三农重大问题划分为5大部分共26条，包括集体产权制度、农业经营体系、农业支持保护、城乡一体化体制机制、农村社会治理体系等。在上述改革内容中，尤以农村土地的内容最丰富，这些内容为我国未来农村土地制度改革的稳步推进指明了方向。

深化农村土地改革的三方针

未来我国的农村土地制度究竟该如何改革？过去中央划定了三条底线：坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。这次在上述基础上，提出深化农村土地制度改革的三个方针：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。过去农村土地的集体所有权一直是虚化的，究竟该如何落实呢？这次文件提出落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。

集体成员权，过去中央文件是很少提及的，这次专门提出来，表明我国农村土地改革并不是将集体所有权虚化，而是强化农民的集体成员权，是强化而不是虚化。而稳定农户承包权，文件指出就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。这个权利是我国改革开放成功的关键。过去我国曾经实行过农村土地集体经营，结果效率低下，在改革开放后首先实验的就是包产到户，实践证明这是一个伟大的发现，农业生产的独特性，决定了家庭经营有其天然的效率，省去高昂的监督成本，包括现在工商资本进入农业，其实不少是亏损的，产量也比不上单家单户的农民，工商资本只能通过品牌等途径补回来。

放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。我国目前户均10亩地，规模还太小，如何通过制度设计，提高规模经营，放活土地经营权是比较有效的途径。但这次放开就要以尊重农民的自主性为核心。

近两年我国各地片面追求流转率，强制流转农民土地带来诸多问题。根据目前存在的问题，此次特别提出“不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应”。

农民的土地流转，一定是“依法自愿有偿原则”，通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。流转后也要重点提升农户家庭经营能力和水平，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。而不是让工商资本到农村拿地。

征地制度未来的方向如何走？

农村土地征地是农村土地矛盾最激烈的地方，如何解决这个难题，此次提出农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。究竟多少是合理的收益是争论的焦点，这有待各地在实践中去探索完善。

农村集体经营性建设用地的改革方向在哪？

农村集体建设用地是目前农村土地中最有可能让农民得到最大收益的一块。文件提出集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。目前我国各地已在试点农村经营性建设用地直接入市，离全面推开还有一段时日。

农村集体经营性建设用地直接入市有许多益处，其主要的功用是打破目前城乡建设用地市场一头沉的现状，过去是大量的要素向城市流动，包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市，导致城乡发展失衡。未来的改革是让农民多拿一点，但不代表让农民吃独食，不能从一个极端走向另一个极端。究竟留给县级政府多少，留给乡镇和村级多少，留给农民多少，都需要根据各地情况好好研究。

农村宅基地的新政策：有偿退出

农村宅基地是农村居民与城市居民都关心的大问题，农村居民关心这个是否能够交易，城市居民希望以后可以到农村买房养老。随着城镇化的快速推进，我国未来将有大量的农民需要进城。目前我国农民进城之后，多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地与房屋。目前农民工在城市基本上买不起房子，多人挤在一块，住“老鼠窝”，而他们老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化，城镇的房价太高了，他们根本买不起。农民在家乡都有承包地与宅基地，如果这些农民工能够在城市买得起房子，他们老家的房子与村庄则可置换出来，把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了，多出土地来种粮。从整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

但目前我国在农村宅基地的改革方面是谨慎推进，宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。自愿有偿退出机制，给人留下诸多想象的空间。对于那些土地压力比较小的城市，改革的阻力会比较小一些，而对于北京、上海等大都市来讲，农村宅基地改革的难度更大，也会更谨慎。（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授）