从“归集”到统筹：养老金如何管好用好

据《经济参考报》报道，人力资源和社会保障部、财政部联合制定的养老金归集方案目前已形成初稿，正在征求相关部门意见。人社部有关负责人表示，养老保险基金投资政策的完善，有利于增强养老保险制度的吸引力，调动群众缴费积极性，扩大参保覆盖面；有利于拓宽基金来源，推进养老保险全国统筹；有利于增强基金支撑能力，促进制度可持续发展。

实行养老金归集的目的，主要是为了完善基本养老保险基金投资，使养老金通过市场化投资运作，实现保值增值和可持续积累。今年8月，国务院颁布实施《基本养老保险基金投资管理办法》，对建立市场化、多元化、专业化的养老金投资模式，以及基金投资管理主体和职责、投资范围和比例、投资风险防控和监管机制等作出了规定。人社部、财政部此次完成养老金归集方案，就是要按照上述管理办法的要求，先把各地养老金结余归集到中央层面，由国家设立、国务院授权的养老基金管理机构，受省级政府委托对养老金进行市场化投资。

简单地说，养老金归集就是把各地养老金结余归拢至中央，但具体操作起来并不简单。目前，我国养老保险省级统筹只是具备初步框架，但真正实现省级层面归集的并不多，大量养老金仍沉淀在地方，且几乎全部存在银行，导致地方或行业利益固化。有的经过层层转移，成了地方建设资金，有的被银行贷给了地方骨干企业。要把这些资金从县市归集到省级，相当于直接把钱从地方拿走，实际执行起来阻力很大；再从省级归集到中央，难度同样也会不小。

养老金归集与养老金投资直接相关，比如资金归集的规模直接决定了养老金投资的规模，而从另一个角度看，养老金归集相当于养老金全国统筹的一个预演，养老金归集如果能够按照中央的部署顺利完成，将是养老金全国统筹迈出的重要一步。如果把各地养老金结余归集到中央层面这一步都做不好或无法完成，要想在全国范围内实现养老金统一收取、流动（其中包括养老金结余的归集问题），统一发放、支付，几乎就是不可能的。

财政部上月发布的《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，截至2014年底，我国企业养老保险基金累计结余30626亿元，城乡居民基本养老保险基金累计结余3845亿元，累计结余3.5万亿元。但是，如果剔除财政补贴等收入，2014年基本养老保险费收入为18726亿元，基本养老金支出为19045亿元，收支相抵为负的319亿元。同时，2014年我国职工基本养老保险费收支进入拐点，养老基金首次出现年度赤字，其中22个省份基本养老金收不抵支。养老基金首次出现年度赤字，全国范围（剔除财政补贴）和多数省份基本养老金均收不抵支，令养老金全国统筹愈显必要和紧迫。

长期以来，我国养老保险统筹层次普遍较低，不少地方一直停留在县级或市级统筹的水平，养老保险的保障功能受到严重制约。如果实现养老金全国统筹，全国范围内的基本养老保险费统一收到中央，再由中央按照公平公正、可持续发展的原则，通过法定程序和标准向各地“分发”基本养老金，那些以前基本养老金收不抵支的地方，养老金不能足额发放的难题将得以缓解；那些以前基本养老保险费有较多结余的地方，也不必再为保证养老金结余保值增值、防止贬值流失而操心。全国统筹是养老保险统筹的最高层次，从理论上说，全国统筹也能把养老保险的周转支付、互济保障功能发挥到最好状态，并最大限度实现养老保险基金保值增值。

需要澄清的是，养老金全国统筹不是在全国范围内搞“劫富济贫”，不是通过中央之手对养老保险费进行“损有余而补不足”式再分配，以此解决一些地方养老金收不抵支的困难。养老保险制度有两条基本原则，一是公平与效率相结合，全国统筹并非是在全国范围内“均贫富”，而是既要体现社会公平，又要体现个体之间的差距；二是权利与义务相对应，养老待遇与缴费情况直接挂钩，要鼓励个人账户多缴多得，并通过“多上缴多返还”，鼓励地方政府大力发展经济，强化养老保险管理和制度建设，不断提高基本养老保险费收入。

养老金全国统筹不是“劫富济贫”，不是经济发达地区和欠发达地区之间的“零和游戏”，因此不能完全仰仗个人和单位缴纳的基本养老保险费，而必须将财政补贴和国有资本划转作为重要的筹措渠道。目前，国有股份划转充实全国社会保障基金的工作正在进行，国企利润上交红利也在逐年提高，其中相当一部分可以用作养老金补充。另一方面，做好养老金归集和商业化投资，也有利于多方筹措应对养老金短缺问题。这些都是完善养老金全国统筹、管好用好百姓“保命钱”的题中之意。