成立国家移民局时机已成熟

李克强总理在今年的政府工作报告中提出，实施更积极、更开放、更有效的人才引进政策。而在全国两会前夕，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，特别提到“进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策、实施受理审批和开展日常服务管理等职能”。近段时间，中央和地方不断有国际人才方面的新政策出台。

移民人才是发达国家创新创业的很重要的力量，近几十年来，发达国家一直在享受移民红利。国际移民对移入国的经济贡献非常突出。20世纪90年代，移民对新加坡GDP增长的贡献率一度超过40%。在美国，移民已成为科技创新的重要力量，其获得的创新专利量占据了总量的1/3。在美国的7大顶级癌症研究中心中，42%的研究人员出生于外国。2011年，美国大学电子工程专业全日制在校研究生中，国际学生占71%；2011年，美国计算机科学专业的国际学生占65%。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中，外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。移民创建了美国国内占总量1/4的高科技公司，美国市值前50名的上市公司中，有近一半是移民创建或共同创建的。

在发达国家和地区，外籍人才办理证件都是由一个政府部门受理，如美国有公民与移民服务局（USCIS），澳大利亚有移民和公民部，日本有厚生劳动省，韩国有就业和劳工部。为更好地与国际接轨并参与国际移民人才的竞争，我国也应当建立专门的外国移民管理部门。从国内发展来看，我国正在经历经济发展的转型时期，创新驱动发展，实质上是人口红利向人才红利的转变。建立移民局，也符合国家从招商引资向招财引智转型的要求。

目前，我国逐渐成为国际人才的向往之地，外国人才集聚的态势逐年在加强。据联合国估计，2013年居住在中国境内的外籍人士为84.85万人，近十多年的年均增长率为3.9%，比1990~2000年的3.0%有所提高。英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》（《Expat Explorer Report 2014》）显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。

自去年开始，我国移民管理制度框架已经开始搭建。中央层面，2015年3月发布的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出，要探索建立技术移民制度，吸引海外高层次人才。2015年6月9日，公安部扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围。今年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，提出实行更加灵活务实的外国人永久居留服务制度。

当前建立国家移民局的时机已经成熟。目前，外国人才出入境和居留的行政手续，还比较复杂，签证、居留、就业、入籍都由不同的部门管理。建立统一的移民局，便于综合管理，更好的协调各部门的工作。从功能上讲，一方面，移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务，统一审批绿卡和入籍申请，以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。另一方面，移民局还可以承担建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头、国际人才研究等职责。

另外，随着我国日益成为外国人才目的国，一些地方（如广州）出现非法移民增加的趋势，对此需要有规范的应对和管理措施。成立国家移民局，可以就如何保障来华移民的正当权利，保护国际移民在中国的人身、居住、财产等合法权益，增进国民与移民的和睦相处，在语言培训、文化融合、提供职业信息等方面发挥作用。

（作者为国务院参事、中国与全球化智库主任）