央地财政权责划分改革的“加”与“减”

【从根本上说，央地财政权责划分改革，是要在“中央决策、地方执行”的模式中，以财税体制改革为突破口，寻找到法治统一、政令统一、市场统一的治理模式。】

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》24日正式公布。意见要求，财政事权由中央决定，适度加强中央财政事权，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等确定或上划为中央财政事权;加快研究制定中央和地方收入划分总体方案，进一步理顺央地财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制等。意见提出，到2019—2020年要基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

这是1994年分税制改革以来颁发的首个央地事权划分改革意见。1994年分税制改革，在财税收入上划分了中央与地方的利益关系，为充实国库、让中央财政发挥主导作用奠定了基础。不过，分税制改革没有涉及央地政府间事权和支出责任的划分，央地财政事权和支出责任划分不尽合理，如指导意见所指出的那样，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够;一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多。权责不清和央地博弈，不仅不利于资源的合理配置和使用，不利于中央政策意志的贯彻落实，也对各领域深化改革特别是财税体制改革、理顺国家治理体系造成了障碍。

央地权责的划分改革，一直是全面深化改革相关部署的重中之重。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中都曾提出央地权责划分的改革思路。国务院公布的指导意见，实际上就是中央部署的进一步细化。而从意见中可以看出，“一加”和“一减”构成了改革的主线条。

“一加”是适度加强中央财政事权。“一加”不仅强调的是权力的上收，实际上还凸显了中央的财政支出责任。在地区发展差异鸿沟仍未消除、内外发展环境波动的情况下，保证基本公共服务的普惠性和均等化，保证国家安全、维护全国统一市场、推动区域协调发展等方面的中央主导权，就是中央的责任。明确中央的财政支出责任，还有助于强化中央专项转移支付安排资金的监管，防止地方被动安排配套资金导致权责模糊。过去，这方面的案例多次引发社会关注。

“一减”，是减少规范央地共同财政事权。职责不清造成互相推诿，始终是影响国家和地方理财科学化、公开化、透明化的一大弊端，而且妨碍了财税体制改革的节奏。按事权构成要素、实施环节分解细化各级政府承担的职责，实际上就是明确地方事权。只有地方事权得以确定，才能够划定与之相匹配的财权，推动相关改革。

从根本上说，央地财政权责划分改革，是要在“中央决策、地方执行”的模式中，以财税体制改革为突破口，寻找到法治统一、政令统一、市场统一的治理模式。可以想象，在惯性治理模式下，央地权责划分改革的“加减”法并不容易演算，但是，只要按照改革路线图坚持改革，国家财政就可实现清晰的“数目字管理”，国家治理体系也可因改革得到进一步优化。