行政公益诉讼，法律监督权的新破冰

【光有建议还不够，行政公益诉讼的善后，既拓展了公益诉讼的空间，也强化了法律监督权的强制性和执行力。多管齐下，多举措协同，这已成为检察制度改革的重要方向。】

日前，山东省莱西市检察院因莱西市水利局不依法履行职责，依法向莱西市法院提起行政公益诉讼。事件源于莱西市水利局曾违反法律规定对一起大面积砂场超采案违法作出“大事化小”的行政处罚。2015年10月28日，莱西市检察院向莱西市水利局发出检察建议，督促其撤销涉案行政处罚决定，对非法采砂行为重新作出行政行为，并要求在一个月内回复检察机关。莱西市水利局回复称，对涉案行政处罚决定书不予撤销，不能对该案再作出新的行政处罚，拒不纠正违法行为，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。

这看似检察院和水利局的“对掐”，实则是检察机关行使法律监督权时受阻。这种受阻并不鲜见。检察建议，本是检察机关履行法律监督职能的一种非讼监督形式。从法律性质上看，检察建议的确只是一个“建议”，并不具有强制性，它也可以看成是检察机关向社会其他单位、部门提供的一种“公共产品”。不过，这种“公共产品”能为有关部门、单位或个人提供一个法律标尺，并通过被监督者对建议的采纳去改进方式方法、预防职务犯罪、维护公共利益。

但检察建议的弊端也显而易见，不具强制性让“建议”仅仅成为“建议”，违法行为无法校正，公共利益则容易被持续侵害。过去，检察机关对此颇感无力。行政公益诉讼的出现，让“建议”之外的司法救济成为保障法律监督权落地的强制措施。

检察机关提起公益诉讼，曾被媒体称为“官告官”——在前述个案中，就是由检察院作为原告，来起诉莱西市水利局这个被告。传统的行政诉讼则以“民告官”而为我们所熟知。所谓“民告官”，就是行政相对人（民）认为国家机关（官）作出的行政行为侵犯其合法权益，而以行政机关为被告向法院提起诉讼。“官告官”事实上拓展了行政诉讼的范围，也丰富了法律监督的方式方法。

这看似是对现行行政诉讼法的突破，但却有法可依。就在去年，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，不久，最高人民检察院又颁行了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。经由立法机关的授权，具有实验性质的“官告官”开始在试点地区付诸实践。

当然，并不是所有的行政职能部门不作为，都需要检察机关提起公益诉讼。检察建议和诉诸法庭都是法律监督权的行使方式，从司法效率来讲，发出检察建议并得到采纳，是最省心也是耗费资源最小的监督方式；但光有建议还不够，行政公益诉讼的善后，既拓展了公益诉讼的空间，也强化了法律监督权的强制性和执行力。多管齐下，多举措协同，这已成为检察制度改革的重要方向。