征收环保税难在核定与稽征“两张皮”

环保税法（草案）本周一起提请全国人大常委会会议初审。草案拟对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四大类常见污染征税，征缴对象为生产经营过程产生上述四大类污染的工商企业和个体工商户。

对国家拟开征环保税，社会各界早有共识，百姓更是热切期盼，各类工商企业中的污染大户也有充分的思想准备。今日中国，一些污染环境大户即便也是纳税大户、利润大户、就业岗位提供大户，在政府眼里是财神爷，但在社会各界眼里，它就是人人喊打的过街老鼠。

税收征缴范围和对象的选定，不能脱离经济社会的发展阶段，不能完全背离人们的普遍认知程度。循此原则，环保税法草案对农业生产污染（譬如使用化肥农药对水体的污染）等五种责任主体人，暂时免征环保税，其中包括不向城乡普通居民征收环保税。

其实，城乡普通居民之排污，主要集中在生活废水排放和私家车尾气排放。前者在自来水价格中，政府早已对居民开征污水排放处理费，后者则因为现有车船税和消费税，本身就是按排量征税的，已经考虑到了尾气排放强度与这两种税缴纳数量的对应与匹配。倘若再对普通居民开征环保税，则环保税保护环境之初衷，就会被人们视为地方政府变着法子搞创收，环保税的“征缴道义”将立马被销蚀大半。

征收排污费的行政许可1979年就已确立，但在整个1980年代，各地均未对辖地污染企业征收过排污费。1990年代初开始，长三角和珠三角水网地带的政府，率先向印染等企业征收排污费。排污费在全国各地普遍开征，且征缴数量纳入环保部统计口径，已是2003年的事情。至2015年，在13年间，全国征收排污费2100亿元，积累缴纳过排污费的工商企业超过500万户。相对于全国的严重污染程度，13年征缴2100亿元，不是征多了而是征少了。大量该征缴的排污费没能征缴上来，与地方保护主义及排污费征收过程的种种“亚腐败”有很大关系。所以，与其说国家新增设了环保税税种，不如说是将原本征缴随意性较大的排污费，改成征缴相对规范的环保税，并在此基础上，将环保税的纳税主体和征缴对象以法制形式加以固定下来。

自2003年起，排污费由省以下各级政府的环保局征缴，其基本的运作模式是封闭式的“自征自管”和“自收自支”。13年2100亿元排污费，究竟有多少用在了地方环境保护和环境修复上？普通居民大多不得而知。据预测，一旦环保税落地，以往年均征缴160亿元排污费，即可放大为年征缴500亿元环保税。税与费仅一字之差，但税收要入库，使用受到硬约束，行政收费则是库外立账，使用相对随意。所以，单单从资金使用效率之考虑，废排污费而征环保税，亦是势所必须。

然而，环保税征缴面临的法制风险和挑战依然存在。根据草案，地方税务部门是环保税的法定征缴机关，这本身没有错，但却出现了一个此前从未有过的新情况：在开征环保税之前，税收征缴对象该交多少税，一是自报，二是由税务机关抽查核定，再由税务机关征缴。环保税则不同，该交多少税，征缴对象无法自报，税务机关无法核定，必须由地方环保局先对应税污染物进行核定，税务机关才能据此征税。

这意味着，环保税作为国内首个特殊的专业化税种，其核定（环保部门）和征缴（税务机关）处于“两张皮”状态，环保部门作为征缴依据的核定者，能否不根据地方行政指令搞地方保护主义，成为环保税能否发挥作用的关键一环。要化解“两张皮”难题，目前看唯一可行的办法，是改环保税由国税部门征缴，以此对地方环保部门形成一定威慑。至于具体的环保税收入，仍可以通过适当途径返还地方使用。