农村土地“三权分置”如何发挥好政策效力

实行农村土地的“三权分置 ”，既是农业现代化发展在现阶段的需要，也是解决好农民问题的需要，二者不可偏废。目前的文件是在各地试点基础上制定的大政方针，如果彻底释放该政策的潜力与效力，还需要诸多的法律制度修改与相关配套政策。

让农民放心地把土地流转出去

继农村土地实行家庭联产承包责任制后，我国农村土地再次迎来重大改革。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》10月30日由新华社受权发布。意见指出，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

什么叫土地制度的“三权分置”？为什么要进行“三权分置”？中央深改组组长习近平早在2014年9月29日的中央深改组第五次会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

我国在1978年实行联产承包责任制，实现了我国农村土地的集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，拉开了我国农村改革的序幕。而现在之所以还要把土地经营权从承包权中另立出来，也是出于现实的需要，既有发展农业生产的需要，也有保护农民的需要，也是保证国家安定团结的需要。土地从“二权分置”到“三权分置”，既考虑了农业现代化发展的需要，也考虑到保护农民土地权益的需要。从农业经营效率来讲，我国目前人均土地细碎化问题严重，有近2.7亿农村劳动力在城市打工，如何提升土地经营效率成为一个现实选择。通过农村土地的“三权分置”改革，可以让农民放心地把土地流转出去，也就是说，当农民不想再继续种地时，可以把土地的经营权出租出去，获得租金收益。解决目前我国因为土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局，为未来规模经营提高生产率提供了基础。

实行自愿有偿流转土地经营权

经营权是考虑流转出租需要，也是保护农民不能因此而失去土地的需要。我国历史上多次大动荡跟大量的贫困农民失地有很大关系。土地是农民的基本社保，而只有通过经营权的另立，才能防止农民失去保命的土地，还可以提高稀缺土地的使用效率。三权分置考虑了农民万一在经济出现不景气而失业后，还可以返回家乡，要回土地，保证基本的生存需要。因为大量的农民在城市打工基本上买不起住房，工作稳定性差，而农村土地就是他们的重要社会保障。目前我国已有三分之一的土地发生了流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前我国已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

土地的流转一定要尊重农民的需要，实行自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。中央强调土地流转的方向是要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。要坚持依法、自愿、有偿的原则，支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地承包经营权，支持土地向农村特色优势产业流转，带动土地利用向规模、集约、高效方向发展，做大做强特色优势产业等。

农村土改的当务之急是产权明晰

农村土地承包经营权的改革需要许多基础工作，只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来，主要包括：相关的法律制度修改，我国的农村土地立法一直严重滞后于社会实践，现行的政策与法律有诸多矛盾之处，主要是中国的国情如何建立相应的法律体制，比如经营权究竟是债权还是物力等等，抵押权的范围、风险管控等等；还要开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，保持现有土地承包关系长久不变。

形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。当前，我国农村土地制度改革的当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体资产的所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。

意见还提出，将研究经营权抵押承包权退出办法。这个问题文件并没有细讲，但在现实中，尤其是未来也是一个相当重要而棘手的问题。对于那些在城市有稳定工作、住房与社保，长期离开土地也不想再继续保留土地的人员应该允许探索，寻找解决方案。比如可以采取赎回的办法，以解决我国稀缺土地资源的利用效率，防止台湾土地悲剧的重演。台湾城市化过程中那些早已进城的农民，因期望土地增值而拒绝放弃农村土地，但本人早已离农，导致农村土地陷入低效利用的境况。人口众多而土地稀缺的大陆，是经受不起土地资源的大量闲置低效使用的。

（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员）