一号文件需要“一号”执行力

2017年中央一号文件，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》5日正式发布。国家连续14年把一号文件定位在三农，不可谓对“三农”工作不重视。如何防止中央的惠农政策被悬空，防止各级止步于传达传达，墙上挂挂，可以引入第三方的评估，倒逼政策的执行。当然在文件的制定过程中，也要注意考核可量化的指标体系，引入群众满意度指标，提高一号文件政策的精准性与可执行性，使惠农政策真正惠民。

随着工业化城镇化的快速推进，更多的人从温饱进入小康阶段，我国的食物供给不仅面临数量安全，而且还面临质量安全，如何满足这种数量与质量的双安全，对人均资源稀缺的我国的确是一大挑战。如何促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变，今年一号文件有不少政策亮点：

第一个亮点：对农业供给侧结构性改革进行了更精准、更深入的布置。

一号文件提出：要全面提升我国农产品质量和食品安全水平，通过产业链价值链重塑，把农业从过去的单纯数量型生产逐步向提升质量转变。通过优化产品产业结构，着力推进农业提质增效。重点发展优质稻米和强筋弱筋小麦，经济作物要优化品种品质和区域布局，培育国产优质品牌。做大做强优势特色产业，实施优势特色农业提质增效行动计划，进一步优化农业区域布局。深入开展农兽药残留超标特别是养殖业滥用抗生素治理，严厉打击违禁超限量使用农兽药、非法添加和超范围超限量使用食品添加剂等行为。健全农产品质量和食品安全监管体制，强化风险分级管理和属地责任，加大抽检监测力度。建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台。鼓励生产经营主体投保食品安全责任险。抓紧修订农产品质量安全法等等。

第二个亮点：推行绿色生产方式，提高农业可持续发展能力。

一号文件提出要推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力。具体包括推进农业清洁生产，深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点，促进农业节本增效。集中治理农业环境突出问题。实施耕地、草原、河湖休养生息规划。开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防治行动计划，继续开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点。扩大农业面源污染综合治理试点范围。加大东北黑土地保护支持力度等等。

第三个亮点：开发农业的多功能性，从单纯的农业生产农民居住到休闲旅游与养老产业。

乡村不仅仅是农民居住的地方，实际上乡村还应该跟城市连起来，是城市居民旅游、观光、度假、休闲的地方，未来农村也应该成为城市相当一部分居民的养老产业的聚集地。这就是农业的多功能性。今年的一号文件扩展了农业的多功能性，提出要大力发展乡村休闲旅游产业。充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游＋”、“生态＋”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地。培育宜居宜业特色村镇。围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

我国城市现在已经变成了老龄社会，目前在城市想住养老院北京好的要排50年队，如果在农村能够大量开发养老产业，让城里60岁老人退休后到农村养老，把乡村的一部分变成城里老人养老的地方，效果一定不一样。最近到德国的小镇，看到居民的房子花园都很大。随便走进一个大花园，进去后遇到一位老人在搞花，对我们特别热情。他原来在德国的中心城市工作，退休之后就在农村买了一个房子，经过二十多年的建设，他的花园房子建得非常的漂亮。但是一旦过了80岁以后，他就会把房子卖掉，重新回到城市去。因为人老了之后养老院医疗设备还是城市好。但有20年时间在农村小镇生活。这些人在城市积累了很多资金，在农村待了20年会对村庄投入很多钱进行改造。德国农村改造建设得那么美，跟这一拨人有很大的关系。所以我国老龄化社会来临，如果能够把乡村这个职能给考虑进去，农村可以成为城里老人退休后养老的地方，一定可以吸引一笔相当大的奖金，农村人员的结构也因此得以改变。

第四个亮点：农村集体建设用地乃至宅基地的坚冰有可能打破。

一号文件指出探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。加大盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。当前我国农村休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛，一号文件提出盘活集体建设用地，打造田园综合体，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

文件还提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

一号文件要贵在执行，通过引入第三方的评估来提高政策的执行力。

国家连续14年把三农问题作为一号文件的主题，反映出决策层对“三农”问题的高度重视。但如何让这些惠农政策真正地受惠于民，核心问题还是贵在落实。遗憾的是，许多惠农政策实际执行的效果并不太明显。经常在基层调研走动，你会发现，农民的真实感觉与中央的政策目标还真有不少的差距。如何解决中央惠农政策的真正落实问题，还有许多工作要做。一号文件需要“一号”执行力。农民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走样、不变形地得到执行。

应该在一号文件执行中引入第三方的评估，提高政策的执行力。第三方评估是创新政府管理方式的重要措施，通过加强外部监督，更好推动各项三农政策的落实。“第三方评估”的工作量可能非常大，可以通过抽查解决。通过第三方的评估工作来发现哪些政策好，哪些经验可以复制、推广，也可以发现政策的薄弱环节。第三方评估则通过社会机构和群众的视觉来评价政策效果，更全面、更客观、更接地气，因此，将第三方评估机制纳入政策评估考核，是对一号文件执行工作的倒逼，为防止虚假执行增添新举措。

对于一号文件第三评估机制来说，就要抓好谁来评估、怎样评估、评估结果如何使用等具体实在的问题，只有把这些问题都解决好了，第三方评估才能真正起好作用。“第三方评估”应该是独立的、客观的，可以由中央委托有关机构进行，把评估工作抓严抓细抓实。第三方评估机构既非政策制定者，也非执行者，防止各级政府在考核评价体系中既当运动员又当裁判员的现象，充分发挥社会监督作用，使各项政策数据更加可靠、更加公正。

一号文件政策制定注意可操作性，提高政策的透明度。

可以制定一号文件政策的考核办法，该办法将第三方评估纳入考核。第三方评估将主要针对相关指标完成进行考虑，要注意政策的具体识别和准确性、程序的规范性和群众的认可度、群众满意情况等“软指标”。政策制定可以分为宏观层面与微观层面。宏观层面讲大政方针，微观层面可以具体量化指标。任何一项好的制度，要真正发挥出应有的效果，必须要抓好制度的设计和执行。

在第三方评估中要提高政策的透明度。农民群众应该拥有更多“发言权”，可以有效避免“数字出官”“官出数字”的现象，推动三农工作的群众满意度，提高政策的执行力。

（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员）