别给“处罚”穿上“教育”的外套

上个月,我所指导过的一位现在政府部门工作的博士生来电咨询。他正在为单位起草一个管理性文件,领导要求他将违反管理规定的公民和公司“上黑名单”的制度写进文件。他向我咨询,“上黑名单”是否属于“行政处罚”?是否须有法律依据?

我回答他说,“黑名单”很复杂,要具体分析。但是,如果行政机关针对违法的当事人,通过“上黑名单”达到剥夺和限制当事人的有关权利,以实现制裁其违法行为的目的,这类行为属于行政处罚,而且这类处罚必须由法律和行政法规设定(《中华人民共和国行政处罚法》第8条)。

第二天,他按照我的话向领导做了汇报,表示:“上黑名单”属于行政处罚,这类处罚须有法律或者行政法规的依据；目前,尚没有上位法依据,因此,其所在单位的文件就不能规定有关内容。

领导将他“骂”了一顿,并说:“上黑名单”不是行政处罚,而是一项行政强制措施。这位学生又打电话来咨询,称领导认为这不是行政处罚,而是行政强制措施。如果是强制措施,是否就可以不需要法律依据了?

我回答他说,这类“上黑名单”的做法是行政处罚,而不是行政强制措施。退一万步说,如果真是行政强制措施,那么就应当适用《中华人民共和国行政强制法》。根据该法第9至11条的规定,行政强制措施必须由法律、法规设定,他所在单位是无权设定行政强制措施的。

第三天,他又向领导汇报:“上黑名单”制度如果属于行政强制措施的话,那就必须有法律法规依据,其所在单位同样无权设定该措施。

他又被领导“骂”了一顿。领导说他法学博士未必懂法,并解释说,这是教育措施,不是行政强制措施,教育公民是做好事,还须有法律依据么?领导把这位“法学博士”教训得不敢再作声了。

这一真实的故事仅仅是一个缩影,反映了个别领导干部将“处罚”解释成“措施”,又将“措施”解释成“教育”,从而“成功”地规避受法律的约束。

想当年,有的机关曾把可以将被教养者关上1至3年(必要时还可延长1年)的劳动教养解释成“教育措施”,把限制人身自由的强制学习班解释成“帮助手段”,甚至把卖淫嫖娼者关上6个月至两年的手段称作为“收容教育”。

把一种剥夺或限制公民权利的处罚或者措施冠之以“教育的名义”,这种思维和逻辑今天还在继续:

——某市为加大力度整治“中国式过马路”行为,严查行人乱闯红灯,规定“违者须穿绿马甲、戴绿帽子协助交警执法”。有关方面认为这是“教育措施”。

——某市推出新政:“一人闯红灯,全家学交规”。这又被解释成“教育手段”。

——就在上个月,某市出招整治电动车违规。抓住违规者后,除了罚款,还要“执勤半小时”或者“抄写交规”,由当事人“二选一”。这还是被定性为“教育”。

这样下去,我们学法律越学越糊涂了:到底什么是“处罚”,什么才是“教育”呀?人们可能会越来越喜欢“处罚”,而越来越恐惧“教育”了!

从行政法理上说,教育是一项受益性的事实行为,它以自愿为前提；当事人拒绝接受教育,不会导致不利的后果。而行政处罚或行政强制措施都是侵益性的行政行为,具有强制性；当事人如果拒绝接受“行政处罚”或不服从“行政强制措施”,就会产生不利的法律后果。

让“教育”真正成为“教育”,“处罚”真正成为“处罚”吧!既然是教育措施,就发一本交通法规给当事人并允许他回家学习；既然是处罚手段,那就依法处罚。“处罚法定”原则是中国的法治原则之一。在处罚种类和形式上,我国的行政处罚法不允许我们搞“创新”和“发明”!