环保督查重点在于改变“守法预期”

为改善京津冀及周边地区大气质量，国家环保部从全国抽调5600名环境执法人员，将对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。4月5日晚，环保部对媒体作出如上通报，并称该次督查为“环境保护有史以来，国家层面直接组织的最大规模行动”。

“史上规模最大环保督查”行动，不仅展示了国家治理京津冀及周边地区包括大气在内环境污染的强大决心，更是中央打响“蓝天保卫战”的雷霆万钧之举，为期一年的环保督查必然对京津冀及周边地区、全国的“蓝天”产生积极、深远的影响。

此次督查行动确定了七个方面的具体目标，例如地方各级政府及有关部门落实大气污染防治任务情况、“散乱污”企业排查、取缔情况等。笔者认为，环境督查在“督政”和“督企”上督促环保责任落实、查处违法行为固然是重要目标和现实目标，但更应该通过环保督查来改变长期性、确定性的“守法预期”，才是环保督查最根本的出发点和落脚点，因为“预期”往往直接影响当前的行为决策，能从源头上保护环境。

由于环境保护具有公共品等复杂的特殊属性，因而市场手段虽是一种有效率的方法，但强制性惩罚如来自行政命令控制的环保督查等，仍然是控制污染、保障市场手段有效执行的现实方式。但是强制性惩罚需要较大的执行成本，例如此次抽调5600名环保执法人员开展为期一年的强化督查必然是一笔不菲的行政支出。

确保遵守环境政策有效实施至少包括监督、实施执法行动，以及对违法行为的惩处，但污染源等环境污染利益主体必然会采取“躲猫猫”式的应对措施。日前，环保部通报2017年第一季度空气质量专项督查情况，一些地方在蓝天保卫战中“动口不动手”，冲锋号吹得响亮，但实战进攻乏力，甚至阵前通“敌”、朝天放枪，对污染企业故意纵容。

为何中央对环境执法已经拿出了雷霆万钧之力度，但为何一些地方政府及污染企业还敢冒天下之大不韪，对环境保护说一套做一套呢。这可以从执法经济学中的“罚金期望”找到答案。“罚金期望”是指污染源决定多大程度上遵守环境法规时，主要考虑面临“罚金”（泛指各种惩罚措施）的大小，以及被查处的可能性。

从执法经济学视角来看，所有的执法和违法、守法本质上都是基于“成本”和“收益”的博弈，环境保护也不会另外。“理性经济人”认为，人们总是基于边际成本或者说边际收益来决定自己的行为，污染者(含利益相关人，如地方政府)决定是否采取遵守法律的行为，或者多大程度违反环境保护的规定，完全是以他们面临的“罚金期望”为基础的。如果“罚金期望”值很高，则激励他们遵守环保法规及要求，将会促成守法行为；反之，如果“罚金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法规的要求。

因而，环境督查不仅仅要确立惩罚违法行为的短期目标，更要着眼于改变“守法预期”，不确定性、有利可图的“违法预期”（弹性处罚、被惩处的概率）是环保违法侥幸心理产生的根源。那么，环境督查就是要改变这种错误的预期，以确定性、长期性、较高的罚金期望等，来构建良性的环境“守法预期”，从而减少环境违法行为的发生、降低行政成本。

尤其需要指出的是，环境执法者是影响“罚金期望”的一个最大变量之一。事实上，环境执法者（含各级地方政府）通常扮演着多种角色，这使得他们不得不对管辖权范围内各种目标进行优先排序。甚至在现有的法律框架下，环境执法者拥有决定如何处罚污染者的权利。换言之，环境执法者能改变污染源的“罚金期望”，例如睁一眼闭一眼或降低处罚标准。因而，通过“督政”来改变环境执法者的“守法预期”，才是环保督查要紧抓不放的“关键少数”。（作者系财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后）