为什么说中央这一举措，打消地方减税后顾之忧

此次中央调整了增值税留抵退税分担机制，拉开了留抵退税的大幕，巩固了地方减税的成果，并加大未来减税的力度。

近日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下称“《方案》”），继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，提出将后移消费税征收环节并稳步下划地方，同时调整了增值税留抵退税分担机制，缓解地方留抵退税的压力。

《方案》提出的三项政策中，维持“五五分享”已在预期之中，消费税征收环节后移并划地方，是刺激消费、扩大地方税源的善举，但尚缺细则，无法深入讨论。因而，最值得关注的是增值税留抵退税分担机制的调整。

增值税留抵退税，惠及企业

增值税对增值部分征税，实践通过销项税额减进项税额来实现。在规范的制度中，两者相减为正值时交税，为负值时退税。

但中国实施增值税以来，采用正值交税，负值留抵，企业以后产生销项税额时再冲减留抵的税款。

现行环境下，企业购置设备、投资厂房分别会预缴13%和9%的税款。所谓留抵，就是指企业在初创或投资期时，还没有产生收入（较少的销项税额），但向政府预缴税款（较多的进项税额形成留抵税款）。留抵税款本质上是政府的负债，相当于政府占用了企业的资金。很明显，预缴税款会抑制企业投资，对于高科技、重资产的企业很不友好。

现行留抵税款规模不小。2018年，前国家税务总局副局长许善达称当时留抵税款的规模已超万亿元，在营改增之后，还迅速上升，增速高于税收增速。

2016年，学者刘怡、耿纯在《税务研究》发表的论文采用微观企业层面的税务调查数据对此进行了估算，2016年全国增值税留抵税额约1.02万亿，占当年增值税收入的四分之一，印证了许善达提供的数字。

2018年，除了许善达等人的呼吁外，山东等地也开始试点留抵退税。在进一步大规模减税的政策环境下，增值税留抵退税被正式提上议事日程，今年4月1日起，试行增值税期末留抵税额退税制度，符合条件的纳税人可以申请退还增量留抵税额。随着政策全面推开，留抵退税的门槛和范围也会逐步扩大，惠及更多企业。

留抵退税与出口退税分担机制不同

但留抵退税的难度不小。首先，留抵税款的产生和退税在环节上是独立的，尽管是企业预缴税款、政府的负债，但留存在国库的税款归政府支配，退税意味着退库，政府的积极性可想而知。目前，中央全面推开留抵退税开了一个好头。

其次，增值税在每个环节都要征收，每个环节征的税都缴给了不同地区的政府（其中每个环节的地方政府分享了税额的一半），而留抵的退税，要在产品最终采购企业所在政府那里退税。由于增值税收入和留抵退税分担的权利与义务不对等，地方政府必然会苦乐不均。

粗略来看，中西部地区是净货源流出地，东部地区为净货源流入地。如果留抵退税中，地方分担部分全由采购企业所在地承担，会出现两个现象：一是留抵退税规模高于同期分享所得增值税的增长，影响地方财政的收支；二是地方为了降低实际税款的外流，会抵制企业从外地购入产品、鼓励本地企业“出口”产品至其他地区，出现国内的统一市场被分割、产生地方保护主义的现象。

中国增值税的出口退税也曾面临过类似的困境，出口企业所在地的退税压力过大，地方的积极性被抑制，影响了退税的效果，进而影响了企业出口的热情。为此，中央政府多次调整出口退税的分担机制，中央负有的义务越来越大。最终，除2014年时点的退税分担基数外，中央负担了全部的出口退税义务，使得地方退税有积极性，进而保证企业的出口热情。

此次《方案》的思路与出口退税的分担机制有一定的差异。《方案》规定增值税留抵退税中地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%由企业所在地先垫付，先行退税，保障企业的利益；然后通过计算上年各地方增值税的分享额（收入）占比，计算留抵退税的占比，地方垫付的超额部分，由中央财政拨付给地方，保证退税所在地方的利益。

退税分担比例没有选择遵循出口退税的先例，或许是因为中央要维持各级财政收入的稳定。在这个前提下，中央对退税压力大的地方进行兜底，退税义务小的地方则不用上缴，补不足而不损有余，以此拉开留抵退税的大幕，巩固减税的成果，并加大未来减税的力度。

□聂日明（上海金融与法律研究院研究员）