政府监管失败的政治根源

政府监管失败导致了多方面严重的政治后果，最为严重的是公众失去了对政府监管的信任和信心。为何公众用大把的税款，却换不来安全的食品和药品？如果说食品药品安全监管上要讲政治，这便是真正的政治。

央视《每周质量报告》披露毒胶囊里的秘密，再次激发了民众对失败的政府监管的批评。食品药品的安全问题为什么每次都是由媒体来揭露的？监管部门在干什么？这样的政府监管还值得人们信任吗？……民众的批评和质疑，既有愤怒和无奈，也有理性的分析。尽管安全监管失败一而再、再而三地挑战着公众的忍耐力，挑战着国家法律和社会道德的底线，但公众并没有在失望中丧失希望。

这就给了我们反思和变革的机会。一个十几亿人口的大国，如果解决不好食品和药品的安全问题，不仅没有了国家发展的希望，对整个人类也是一个灾难。

从表面上看起来，政府监管失败是政府管理和运作上出现的问题，但是，细究其深层的根源，却来自于政治上的问题。

首先，以高调的政治口号为符号特征的治理，代替了政府部门探索长效治理机制的努力。对“人民”（现在流行的符号是“公共利益”）高度负责的口号，始终是各监管部门每天都宣扬的价值。但是，政府治理往往只有空洞无物的政策宣传，而不见付诸实际的政策行动。这并不是说没有任何形式的政府治理。事实上，各政府部门最拿手且乐此不疲地选择使用的治理手段有的是，其中最有代表性的就是运动式治理。以重拳出击、严厉打击为特征的运动式治理，是政府面对公众压力和危机而作出的一种反应。经验告诉人们，这是一种权宜之计。目前，针对毒胶囊的整治行动正在展开，人们可以预见的是，这个行动的声势不会小。然而，以往的经验同样可以让人们预见到的是，来去一阵风的运动式治理不会持续很久，老问题在运动中得不到解决，沉寂一段时间后必又死灰复燃。早在8年前，河北某地的一些厂家生产工业明胶销售给制药厂的事情曾被曝光，政府采取过一些整治行动，但这个地方在今次毒胶囊事件中却再次扮演了可怕的角色。在中国这个超大社会，建立长效的政府治理机制客观上存在诸多困难，然而可怕的是，这种客观困难经常成为政府不进行治理创新的理由。

政府监管失败的第二个政治上的根源，在于扭曲的政治设计。根本上说，政治设计涉及的是对权力、责任和利益等的合理分配。毒胶囊问题上政府监管的失败，不是药监部门一个机构的失败，而是整个政府监管的链条出现了断裂。毒胶囊从生产到流通并最终流入正规的大型制药厂，涉及到工商、质检、卫生、税收、药监等多个监管部门。在法律授权的形式上，它们都行使着监管权力。但是，这种对公共权力的分割设计，并没有驱使各监管部门很好地去履行其应有的责任。其中的原因很复杂。部门之间合作和协作机制的缺失，是制度设计上的一个漏洞。除了在运动式执法期间这些部门之间会有一些短暂的协作外，我们几乎看不到日常政府治理中常态的合作关系。同样严重的因素还有部门之间的利益争夺。现在，各政府监管部门越来越成为一个“特殊的利益主体”，自利倾向越来越严重，它们各自打着自己的小算盘：在有利可图时，相互争夺管辖权；在无利可图时，则玩起踢皮球的游戏。有效的食品和药品安全监管，依赖于监管制度的重新设计。但倘若真的要推进制度的变革，想必会引起这些部门之间新的竞争乃至争夺。部门利益高于公共利益，是历次机构改革和制度设计失败的一个重要根源。

谈及政治设计，不能不提到在监管问题上，纵向权力的行使出现了与地方权力“合流”的现象。国际经验表明，政府监管的有效性依赖于央地关系合理的制度设计。上述这些安全监管机构行使的都是纵向权力，它们本应该独立行使的监管权力，受到了地方上的掣肘。一方面，发展是硬道理的观念在地方上常常异化为一切围绕地方经济数字的增长。河北阜城某官员在回应这次毒胶囊事件中的公众质疑时，回避毒胶囊问题而大谈特谈政府过去数年的工作成绩，并称部分工作制度是比较有效的。人们十分清楚的是，地方政府有很大责任，但根源不在地方上。另一方面，垂直的政府监管部门经常以“为地方经济发展服务”为名而放任自流，私底下却收受地方的好处。笔者曾调查过一个案例，是某地方政府为税务和环保部门提供了办公大楼和公务用车等资源，以换取税务和环保部门对地方招商引资的“支持”。这种监管的失败，肯定不是有意识的政治设计的结果，但纵向权力结构设计上的弊病却脱不了干系。

政府监管失败导致了多方面严重的政治后果，最为严重的是公众失去了对政府监管的信任和信心。网络上一个知名人士“民众还能相信他们吗？”的帖子被两万多人跟帖，应该引起监管部门的重视。公众的这个质疑，可以延伸为这样的问题：为何公众用大把的税款，却换不来安全的食品和药品？一个政治体系如果不能向公众回答这个问题，那么这是一种严重的政治上的失败。因为信任问题是合法性问题，而此地跌倒、彼地爬起来的行政问责制，已经无法挽回公众对政府的信任，反而会加大彼此之间的裂痕。重塑政府合法性，必须真正本着为老百姓负责的态度，在安全监管上动真格。如果说食品药品安全监管上要讲政治，这便是真正的政治。必须让政府监管回到真正的政治轨道上来。空头政治口号、部门侵扎、为一己私利的权力合谋，是对政治神圣性的亵渎。

（作者：唐贤兴 复旦大学教授）